中国环境政策执行存在的问题及对策

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中国环境政策执行存在的问题及对策

  一、中国环境问题的根源


  笔者认为,中国早早在推行经济发展和开放的同时树立了环境政策,但未见环境政策和法规的有效的控制效能,环境破坏与当初的环境保护目标愈来愈离轨,其原因一在于环境政策的执行过程;二在于地方政府行为存在问题。


  这一观点的根据在于:第一、改革开放以后发生的中央与地方的关系有很大变化。随着权力下放政策的实行,地方政府的自主权扩大,各地方政府在执行中央政策时常以地方本身的狭隘的利益为大。环境问题关系到所有的社会成员,具有独特的性格,中央不可能直接到地方来一一执行政策,地方各级政府部门则成为中央环境政策的实际执行者。因此,中国的地方政府是执行中央政策、联系国家与人民的重要的行为主体。


  第二、中国地方政府扮演多重角色,它既是中央政府的执行者,又是地方社会利益的代表,同时追求地方政府自身的利益。分权政策使得地方政府愈来愈带有政策执行的行为主体的特性,而非政策执行的代理人的特性。


  中国是个大国,在推动经济发展时地方政府的作用可以说是绝对性的。许多学者都屡次提出中国地方政府经济行为的非效率与盲目性,然而从另外一个角度观察,地方政府同时也推动了改革开放以后中国经济的快速发展。问题在于,地方政府只对经济发展和经济利益加以重视,未能对环境污染和环境保护采取相应的对策,总以经济利益优先,默认乡镇企业的各种形式的环境污染行为,导致于农村地区的环境污染愈来愈严重。


  中国环境政策的执行以及监督系统,从其结构上可以看出中央的国家环境保护部为国务院的组成部门,独立于其他的中央机构。但在地方的行政机构系统,只有2/3左右的地方市级和县级市有环境保护的专门行政机构设立, 其他1/3的地方根本没有专门的环境保护行政机关,设有环保机关也只是地方政府属下的小小行政机关而己。换言之,愈是到下级的地方,其环境保护的监督系统则愈难以起到有效的作用。


  中国的环境政策并不落后,政策体系装备得也比较完善,然而正由于环境政策的监督体系的缺失与软弱无力,政策法规未能有效执行,导致今天的中国环境污染恶化,到了威胁经济发展的危机状态。


  二、关于中国环境问题的国内外研究与结论


  自1979年中国制定环境保护法,中国的环境保护事业开始体系化的制度管理,随之,中国的环境问题研究也开始进行。关于中国环境保护问题的研究,大概有以下几个方面:


  第一、以中国政府对环境问题的态度为中心分析和考察的研究。即,研究的焦点放在实行环境政策时,中国的中央政府和地方政府是否积极地执行。元东旭认为,中国环境问题的根本原因与背景首先在于,改革开放以前中国政府对环境问题重要性的认识的不足以及由于固有政治理念的领导而实行的经济政策;其次,自改革开放以来随着高速的经济发展而对资源进行的掠夺性开发和利用;再次,只考虑经济发展速度、忽视可持续的发展,即“经济优先主义”,是加快环境破坏速度的重要原因和特征。


  第二、以制度和政策内容为中心的研究。


  FlrgSPOOd等比较分析了中国的环境政策与西方国家的环境政策,指出中国环境政策中环境影响评价制度、环境目标责任制、排污收费制度、污染源集中处理制等制度存在的问题,分析环境关联的法规存在的问题。即指出了制度和法规范围的不明确性、环境投资的欠缺、经济优先主义、乡镇企业污染以及住民的环境保护意识的不足等问题。


  Jahe主张,排污收费制度虽然对国有企业的环境污染起到了一定的作用,但对乡镇企业和私营企业的污染问题未能有效地施行。这是因为这种乡镇企业、个体的私人企业等一般宁愿交排污费了事,而不愿投资到环境污染的预防与改善的技术中去。如此一来,使得中国的环境破坏愈来愈严重,最终使得其环境制度与环保政策以失败告终。


  第三、从经济与环境的关系的角度进行的研究。这类研究的出发点在于,认为中国环境污染是经济开发而导致的。改革开放以后,中国一直以经济发展为主要目标,通过快速的城市化与工业化而加快现代化步伐,忽视环境污染问题,从而使得今日的中国为污染大国。尤其是在农村地区,在一定程度上乡镇企业的飞速成长是企业与地方政府只追求经济利益,而对环境污染持“争一只眼、闭一只眼”的态度的结果。


  如上所述,对中国环境问题的研究从多个角度进行检讨。实际上,中国的环境问题非常复杂,故各个地方的环境问题都不同。不但环境的整个基础状况不同、污染程度不同,而且经济水平和地理环境、环保意识都不同。在制度和政策方面,自1990年开始中国相继补充和制定了很多环境法规和制度,在全国人民代表大会和国务院通过的就有40多项。尽管尚不能说中国的环境政策体系完善,但至少可以说中国政府对环境保护事业一直做了努力,使得中国具备了一定程度上体系化的环境政策和制度。这一点是不可否认的。因此在既有的研究中认为是制度方面有问题存在的考察,笔者对此有不同的看法,认为不应该从环境政策与制度内容中找环境污染和破坏的原因。


  以中国政府对环境问题的态度为中心进行的研究,通过问卷调查企图掌握地方环境保护局的环境意识,这种接近方式也只能对地方机关的环境意识调查有效,无法同时掌握中央政府的环境意识。参考环境政策是由中央政府决定的,从地方政府层次分析环境问题也可以是一种接近方法,但更应该从整体看问题或者只限制在某一个环境问题而在地方环境保护部门 分析和检讨。


  最后,从环境与经济的关系进行的研究也有一些遗憾的地方。经济发展固然对环境造成破坏性的影响,但中国为了发展经济而忽视了环境保护和改善这样的假设本身,不一定是很有现实性的假设。因为,为保护环境和改善污染所需的资金和技术只有通过经济发展才能得以实现。而且,中国己经从西方工业先进国家“先发展经济,后处理污染”的模式中吸取了教训,提出和制定了“环境与经济的可持续发展”的目标,且己将它作为国家的基本国策。由此可见,虽然经济优先主义是环境恶化的产生原因之一,但不能认为它就是决定性的根本原因。


  本研究的重点在于,虽然中央从80年代开始完备了环境政策与机构,但环境污染和破坏未能有效被制止的问题,认为其原因在于政策执行者与政策决定者之间的有机关系没有正常运作。


  三、中国环境政策执行存在的问题和解决对策


  1.环境政策执行存在的问题


  中国中央政府对环境问题十分关心和重视,并不断制定相关政策,但因为其政策未能够有效实行,未能达到预期的污染防治和改善的环境效果。笔者认为其原因之一就是环境政策执行过程中监督机制的软弱。


  1)环境监督的必要性与中国环境监督行政的“不完备性“。一个国家制定一项环境政策之后,其政策执行过程中监督功能是否有效实行,是考察这个国家的环境政策系统之实效性的关键。环境经济之主体,既是环境主体,又同时是经济主体。即,作为环境主体,要遵守各项环境准则和环境法规、实行环境政策;同时作为一个经济主体要追求经济利益最大化。一般看来,中国地方环境经济主体都在这两个主体角色中左右为难,自相矛盾。要谋求经济利益,往往会导致环境污染;要保护和改善环境,会抛弃一部分眼前的经济利益。因为为执行环境政策所需的费用,对一些经济发展主体来说有时会导致财政和经济的损失。如此一来,环境经济主体对环境政策的执行持怠慢的态度。所以,有必要加强环境监督,督促各机关有效执行环境政策。可见,环境监督是保障环境政策实效性的必不可少的一环。尤其作为发展中国家的中国,环境监督是环境保护事业成功的极其重要的一部分。


  政府屡次强调将不会走西方先进国家的“先发展、后治理”的模式,强调要坚持“经济与环境可持续发展”的模式。中国政府的问题意识和环境意识是比较先进的,然而问题就在于,对环境问题的具体对应和措施显得不尽人意。可以认为,这就是中国环境政策存在的问题所在之处。中央和省政府的管理下达到大城市,相对容易,再加上大城市居民的环境保护意识也较高;而农村地区和小乡镇原本离中央和省较远,政策下达也比较模糊,人们的环境意识也相对比较低。这样,农村地区更加需要强有力的环境行政和监督机构,但是实际情况正好与此相反。


  总之,环境与行政组织的“不完整”,是中国环境监督体系软弱与落后的结构性因素。


  2)对环境监督重要性认识的不足。中国在环境政策树立的初始阶段专力于制定环境立法与政策,未能同时重视环境政策的执行。于是到1990年代环境政策的补充阶段,在1990年4月4日,国家环境保护总局发布了关于污染事故诉讼程序规定的《为行政诉讼法实施必要的准备工作的通知》并下达到各地方的环境保护局。此后在1990年12月5日,国务院发布的《关于加强环境保护工作的决定》这一文件,以各级政府机关和企业必须严格执行环境保护法的内容为主。然而,中国的环境政策执行必需的监督很少有人提起,这与整个环境关联法规和政策总数比起来,监督的内容远远不足。即,中国政府对环境监督一环的认识是不足的。


  其次,环境监督的主体方面也存在问题。地方的环境政策的监督,由全国政协、国家环境保护部等实行,这导致环境监督主体的不一致的问题。全国政协比较关注“非政治性的”环境问题。由政协所属的经济委员会和人口资源环境委员会等负责实行环境监督。但政协只有提出建议的权利,没有立法和处罚的权利,因此由政协主持的环境监督的力度是远远不够的。


  国家环境保护部,是中国环境保护的计划、合作、监督和领导的政策执行者,同时也是环境监督者。但它的权力相对软弱,很难同时进行环境监督。结果,尽管环境政策完备,但由于忽视了环境监督,未能有效控制环境恶化的进行。再加上监督本应伴随处罚,但实际上的环境监督往往只停留在口头批评。


  3)环境保护机关的地位问题。中国的中央政府没有对地方政府的中央集权相对较弱。即,中央委托地方政府执行政策。因此,只要中央制定的政策本身没有问题,政策实效性的核心就在于各个地方政府怎样主持和行政管理。


  在中国的环境政策执行过程中,中国环境保护系统存在着行政互联网的空洞化的问题。即,作为环境保护机关的环境保护局,在地方的行政系统中受上级组织或其他组织的影响没法做出独立的决定的情况也时时发生。比如,在市这一级,由环境法的规定设立环境保护局。然而,是否一定要设立环境保护局,是由市政府决定的。从上下关系来看,市环境保护局的领导为上一级的环境保护局,市环境保护局为执行各种环境政策所需的预算和人事权不在于市环境保护局,也不是由上一级的环境保护机关直接管理的。事实上,市政府与上一级的环境保护局之间发生意见冲突时,一般听从市政府的意见,而非上一级的环境保护机关的意见。此外,其他的非环境保护的政府机关和部门对环境保护局的工作的合作程度也是一个重要考虑因素。结果,执行上级环境保护机构有效性的政策时,若缺少其他同等的行政机构和地方政府的配合与合作,其政策实行的有效性则会变小。


  笔者认为,中国的由中央到地方的各级环境保护部门,在权力的上下关系与左右关系图中的模糊地位,是妨碍环境政策有效执行的最大因素之一。这导致并不落后于其他国家的中国环境政策,由于在其实行过程中执行能力和监督功能的欠缺,未能有效制止环境破坏的持续恶化。总而言之,环境政策的监督问题是中国环境政策低效率的重要原因之一。


  2中国环境问题的解决对策


  笔者认为,实现环境政策的实效性,有必要改善以下几个方面的认识与制度安排。


  第一,中国政府、尤其是地方政府对环境保护的认识与制度安排应有所改变。中央和地方政府的经济发展政策,只限在环境保护措施不阻碍经济发展的范围内进行。再加上地方政府优先重视地方的经济利益,因此对全国范围的环境保护问题持不积极甚至忽视的态度。这种结构性的环境意识,可以说是中国环境保护政策推行最大的障碍物。考虑中国环境问题的深刻性与重要性,应重新树立以可持续的发展为基础的、崭新的环境意识。考察中国现行的行政体系,各级环境保护部门都属于地方政府的管辖之下。环保部门的财政预算和经费、人事等皆由地方政府管理,故在环保部门执行有关环境政策或法规时难免遇到地方政府的干预。地方政府表面上似乎是支持中央政策,但实际上优先考虑的总是地方经济成长与摆脱贫困的任务,或政治业绩和某种指标的完成。因此,对于在地方政府管辖区域内发生的环境关联违法行为,睁一只眼闭一支眼,甚至提供后盾使环境违法企业随便排污,只管经济利益。因此解决地方政府官僚的环境意识和环境素养、环境监督的欠缺等问题,是实现中国环境政策实效性的关键。


  第二,要解决中央政府与地方政府以及污染企业之间存在的内部矛盾。随着中国国内外对中国环境污染问题施加的种种压力的増大,国家的环境保护能力逐渐成为决定一个国家今后发展能力的重要的国际指标。中央政府在确保稳定的经济成长率的同时,加强环境保护政策使各经济主体的污染限制在一定范围内。然而,中央考察各个地区发展程度时,重视经济成长率的比重过多,导致地方政府对本地企业的环境污染持消极态度,且环境管理与监督力度也相对微弱。作为经济主体的企业,为追求利益最大化,只重视眼前的短期利益。由于环境保护措施往往会对企业的经济收益带来短期内的负面影响,所以企业想方设法要躲避环境保护措施。因此,中央政府应对地方政府与企业提供环保活动的奖励体制,使中央制定的环境政策达到预期的效果,设定中央与地方与企业三者间共同发展的目标。


  第三,在环境保护中要扩大非政府组织(N30)和大众的参与。目前中国的环境NGO的注册需要有关部门的许可。从中央到地方政府,大都对环境NGO持着消极的态度,数量本来就较少的环境NGO的活动也受到不少限制。除这种认识的限制因素外,中国的环境NGO严重缺乏财政和人力资源,很难展开实质性的环境保护活动。因此,应让中国的环境NGO完全独立于政府机关或附属单位,使他们作为真正的环境N3Q在提出环境问题或展开环保活动时发挥更加有影响力的实际的作用。


  五、结论


  中国环境保护政策执行存在问题的主要原因在于地方的环境监督的欠缺、只重视经济发展的落后的环境意识、不考虑国家的长期利益的地方保护主义。近几年,中国积极推进的各种环境保护措施成效与预期的效果不存在一定差距。同时国际社会对中国施加的环境压力也是很大的。在环境保护工作中,中央缺乏有效的对应措施、地方缺乏亲环境的评价基准、企业的投资与收益的不均衡等等现象导致各个主体间的发展目标发生差异,从而使得环境政策达不到预期的效果。特别是,地方政府和企业只重视短期的、眼前的经济利益,对环境保护持消极的态度。


  总之,由于中央政府在制定政策之后,未能对其在地方的实行采取跟踪式的管理和监督,使得环境污染和破坏得不到有效治理,环保体系显得无力和软弱。尤其,国家环境保护部对地方和企业的执行力度较弱,很难构筑全方位的环境监督系统。因此,今后中央政府评价地方政府时,需要制定一个“亲环境”的评价基准,即,评价地方政府的业绩时,环保工作做得扎实与否要作为更加重要的评价基准。此外,现行的制度不仅对污染企业的处罚力度不够,而且也不具备对环境保护优秀企业的奖励制度。因此,中央政府急需改善和重整对地方政府与企业的客观的评价基准。


                             李周炯

                          (韩国国立昌原大学)