天津东疆保税区建设自由贸易区的问题和策略分

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天津东疆保税区建设自由贸易区的问题和策略分

 一、东疆港保税区概况
  2006年8月,国务院批复设立东疆保税港区,进一步推动滨海新区开发开放。并提出“重点发展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务,积极探索海关特殊监管区域管理制度的创新,以点带面,推进区域整合。”自此,东疆保税区成为继上海洋山之后,国家批准设立的第二个保税港区,批复面积10平方公里,由5.6平方公里的码头作业区和4.4平方公里的物流加工区组成,也是我国目前面积最大的保税港区。
  天津东疆保税区位于天津港东北部,为浅海滩涂人工围海造陆形成的三面环海半岛式港区。2011年5月,国务院正式批复了《天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》,支持天津东疆保税港区积极开展“中国特色自由贸易港区的改革探索”。国家赋予其先行先试的权利,以发展成为我国内地区位优势最明显、政策最优惠、保税物流层次最高、功能最齐全的国际自由贸易区为目标,带动滨海新区甚至整个中国北方经济的发展。
  2007-2012年,东疆地区生产总值、税收收入、外贸进出口、进出区保税货值实现了连续四年1倍以上的增长,年集装箱吞吐量达到261万标箱,固定资产投资累计达到567亿元[1],注册内外资企业超过千家。区域逐步形成了航运、物流、租赁、贸易结算等高端产业集聚的产业格局,东疆作为北方国际航运中心和国际物流中心的核心功能逐渐凸显。
  二、我国保税区与世界自由贸易区比较
  (一)自由贸易区
  自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外,以贸易为主的多功能经济性特区。所谓的自由是相对其他地区,该特定区域内关税、物流、贸易等方面的政策更加机动灵活,通过适当的放松管制的力度与强度,加快货物进出、资金流动、信息传递、自由往来。
  自由贸易区分为广义自由贸易区和狭义自由贸易区两种。广义自由贸易区是指两个或两个以上的国家或地区或单独关税区组成的区内取消关税和其它非关税限制,区外实行保护贸易的特殊经济区域或经济集团,是区域经济一体化的重要内容与体现形式,如北美自由贸易区、美洲自由贸易区等。狭义的自由贸易区是指一个国家或单独关税区内部设立的用防栅隔离的置于海关管辖之外的特殊经济区域,区域内允许外国船舶自由进出,外国货物免税进口,允许进口货物进行加工并长期储存,取消对进口货物的配额管制,也是自由港的进一步延伸[2]。由于区位条件、建区目的、设区国的政治、经济和地理位置因素的影响,这些自由贸易区功能有所不同。例如,有以转口集散为主的德国汉堡和西班牙巴塞罗那等;以贸易加工为主的土耳其伊斯坦布尔和我国台湾等;以保税仓库为主的意大利罗马和西班牙桑坦德等,以及具有综合功能的香港和迪拜等。
  (二)我国保税区
  “保税”一词属于海关用语,意指出口货物暂时不缴纳进口税,而先将其存入特定区域。如果货物从特定区域转运出口或经加工再出口,则免缴出口关税。国外没有作为特定功能区域的保税区,保税区这一概念是我国独创的[3]。在我国,保税区是经国务院批准设立的,具有口岸、物流、加工等功能的海关实施特定监管的经济区域,是我国目前开放程度和自由度最大的经济区域。20世纪90年代以来,我国沿海地区逐步建立起上海外高桥、天津保税区、大连大窑湾保税区等在内的15个保税区。
  保税区是我国借鉴国际上自由贸易区和出口加工区的成功经验,结合我国国情,在重要的外运港口设立的。和国外成熟的自由贸易区相比较,我国的保税区目前还处在发展的初级阶段,主要有保税仓储、商品展示等贸易服务功能、国际转口贸易功能和出口加工功能。从1990年至今,我国的保税区建设取得了卓越的成就。主体功能不断完善,招商引资作用明显,大批的知名外企纷纷进驻各保税区,他们的带动下区内高新技术产业蓬勃发展,加快了我国产业结构调整的步伐,已经成为我国扩大对外开放程度的窗口和沟通国内、外两个市场的重要桥梁。
  (三)我国保税区与国外自由贸易港区比较
  我国保税区与国外自由贸易港区相比,虽然都有着严格的边界限制、都在最大程度上保护自由贸易、都有着与非自由区不同的政策体系,同时都对投资者指定具有吸引力的优惠政策等,但是,二者具有各自的侧重点或特点,主要差异有以下几方面:
  1.设立目的不同
  世界自由贸易区设立的基本目的主要是在不影响对国内市场的保护的前提下,最大限度获取全球自由贸易给国家经济带来的好处。我国保税区则是依托特殊的区位条件,营造良好的软、硬件环境,最大限度利用国内外资金、技术发展外向型经济,使保税区成为开放型经济的新增长点,并发挥保税区的带动效应,带动区域发展。
  2.定性定位不同
  综观国际上规范的自由贸易区,其性质是基本相同的:都把自由贸易区视作“境内关外”,免征关税,并赋予其他税收优惠;简化海关手续;区内统一管理效率高等。正是由于遵守共同的国际规则,自由贸易区在当今世界上仍然有着强大的生命力。但是在我国,国家对于保税区没有定性的进行明文规定,使得各部门认识不统一。
  3.管理体制不同
  发达国家的自由贸易区运用的是一种相对弱化的行政管理体制,是通过经济法制、市场经济杠杆对自由贸易区进行管理。我国保税区是宏观上由国务院主管机构管理,微观上由所在地方政府管理,保税区管委会作为地方政府的派出机构,代表其管理保税区的行政事务,属于地方政府行为。这在客观上决定了保税区行政管理的复杂性,也影响了管理的权威性,常常出现管理政策上的摩擦。同时由于尚未形成有效的海关监管体系和外汇管理体制,体制不通畅带来的多头管理也时有发生。
 4.政策法规不同
  世界自由贸易区的法制建设完善,先立法后社区,以确保政策措施的统一性和稳定性。制定以税收为主的优惠措施是自由贸易区吸引投资、扩大贸易活动的关键性措施。我国保税区从优惠政策上看,由于实行属地原则,各地保税区的优惠政策不统一;从法规体系建设上看,缺乏以国家名义的立法,因此国家各部门出台的政策法规间存在着相互矛盾、缺乏衔接、难以操作的问题。
  5.海关监管不同
  将原本妨碍进出口贸易的繁杂海关手续降低到最低限度是国际上一些自由贸易区成功的重要 因素。自由贸易区“境内关外”的性质,决定了海关对自由贸易区的管理具有不同于海关管辖区内的管理特点,即对区内货物的储存、流动、买卖等活动基本不加干预,仅货物出区进入国内非自有贸易区才加以管理和监督。我国《保税区海关监管办法》明确规定,我国保税区是海关监管的特殊区域,不是“境内关外”,而是“关内境内”。保税区实行封闭管理,境外货物在进出保税区时,都要接受海关的监管。
  综上可以看出,我国保税区具有世界自由贸易区的许多特点和功能,但又与世界自由贸易区在管理体制、政策法规、海关监管等方面有一定的差异,尚未完全实现世界自由贸易区的功能及政策定位。
  (四)我国保税区向自由贸易区转型的必要性
  1.有利于深化改革、扩大开放
  随着我国加入WTO和全方位对外开放格局的形成,原来的经济特区(包括保税区)实施的部分特殊政策,现在在区外也在实施,保税区与关税区水平差距也在不断的缩小,经济特区的“政策效应”逐渐弱化。将保税区建成自由贸易区,使之在新一轮开放中先试先行,变原来的“政策效应”、“政策优势”为“功能效应”、“功能优势”,成为深化改革、扩大开放的试验基地[4]。
  2.有利于我国融入世界经济一体化
  在当今世界经济一体化的背景下,跨国公司的产品在研制、生产、销售等环节上正在高度的国际化,各类生产要素世界范围内最优配置。发展中国家纷纷突破传统的国际分工格局,以其具有比较优势的资源和技术参与国际分工。这对于保税区来说,既是机遇又是挑战。以“境内关外”的地域和功能优势,自由贸易区就可以更加主动的融入到世界经济一体化的格局之中,成功承接世界更一流的产品和技术,以更积极的姿态充分参与国际竞争。
  3.顺应了我国加入WTO的客观要求
  扩大贸易是WTO的宗旨之一,最惠国待遇、国民待遇及贸易自由化原则等是WTO的基本原则。这与在特征上体现为贸易自由、汇兑自由、运输自由、人员进出自由等的自由贸易区功能特征是一致的。把保税区建设成为按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区,是我国加入WTO后的必然选择。
  三、东疆保税区发展SWOT分析
  目前,东疆港还处在起步阶段,找准发展重心,最大程度上向世界先进的自由贸易港区靠拢,是一个关键问题。我们选择SWOT分析方法对东疆保税港区发展的优劣势和机会、威胁等因素进行分析。
  1.优势因素(S)
  地缘因素是自由贸易区存在、发展的客观基础。天津港有着良好的区位条件,腹地广阔,交通便利,土地资源丰富且成本较低,人才储备充足;东疆保税区以滨海新区开发开放为依托,作为我国自由贸易区的试点区域,享有者各项政策优惠;国家对东疆保税区的定位是打造一个集国际中转、国际采购、国际配送、出口加工、国际转口五种功能于一身的国际物流中心和国际航运中心,并与天津港互为依托、共同发展,使得东疆保税区具有突出的功能优势。
  2.劣势因素(W)
  从性质上说,我国保税港区还只是贸易港区的初级阶段,也是自由贸易区运作模式与我国具体实际结合的产物。要把东疆保税区打造成为真正意义上的自由贸易港区,在各方面与国际接轨,是一个复杂的系统工程,需要跨地区、跨部门、跨行业解决一系列的问题。虽然得到了国家和地方各级政府、各部门的大力支持且获得了很多开创性的优惠政策,但毕竟还属于试验的性质,短期内无法在观念、体制、制度等方面有根本性的转变,彻底突破限制保税区发展的瓶颈尚需时日。
  3.机会因素(O)
  滨海新区的开发开放,为东疆保税区的发展提供了难得的历史机遇。将滨海新区确定为综合配套的改革试验区,是国家发展中的一个重要的举措和战略部署,这为东疆保税区先试先行创造了良好的政策环境;天津港的跨越式发展,也为港区一体化的运作模式提供了巨大的发展空间。作为天津港的一个重要组成部分,区港联动机制的推动必将有利于东疆保税区的高速发展;在东疆保税区成立之前,天津地区就已经建立了天津港保税港区和空港加工区、空港物流区等特殊的经济区域,这些为东疆保税区的先试先行提供了一个较高的起点。
  4.威胁因素(T)
  自1990年以来,除了东疆保税港区之外,国家还先后批准了上海洋山保税港区、大连大窑湾保税港区等15个保税港区。这些特殊的区域之间,合作与竞争并存。东疆保税港区在成长和发展的过程中,主要的竞争压力来自于上海洋山保税区和大连大窑湾保税区。大连大窑湾与东疆保税区同属于环渤海区域,两者腹地重叠,功能相近,如何形成良性竞争、相互促进、共同发展的良好局面是一个需要解决的问题。而上海洋山保税区起步较早,并于2005年10月就正式封关运作,已经在监管模式、管理体制等方面进行了富有成效的探索与尝试,如何在竞争中求合作、谋发展,是东疆保税区需要面临的问题。
  四、东疆保税港区向自由贸易区转型的政策建议
  (一)创新管理体制
  在行政管理体制方面,保证行政关系顺畅,政企关系清晰,便于政府各部门间、与国家对口部委之间的沟通衔接;在口岸管理体制方面,借鉴国际通行做法和发展趋势,积极探索海关、检验检疫、边检、海事等口岸部门和查验单位及相关部门监管模式、服务措施的创新;以建立港行信息系统为核心,以创建海关信用体系为基础,实现企业口岸通关有效监管和便捷通关。在开发建设经营体制方面,应当建立政府主导、企业经营的运作模式,多元化吸引投资[5]。
 (二)改进海关监管模式
  要建立一套灵活、高效的海关监管体系,把自由、便捷的理念贯穿于货物运输的全过程,在不影响监管质量的前提下尽可能的简化审批程序、减少审批事项,保证贸易物流的畅通。落实“一线放开、二线关注、区内自由”监管制度;采用灵活的监管模式,简化监管手续,提高监管效率;推进东疆海关监管的信息化和电子化水平,提高通关效率;同时应当加强东疆保税港区与天津经济技术开发区等滨海新区的其它功能区之间的联系,尽量减少需要转关的环节。
  (三)制定具有竞争性的优惠政策
  自由贸易区能否提供具有竞争性的优惠政策,是决定外商能否前来投资的重要因素,也是 所在区域经济繁荣的基本条件之一。在税收政策上,可以对流转税、所得税、土地税等实施豁免或低税率,吸引外资的进入;发达的进出口贸易、转口贸易是东疆保税区发展国际物流业的重要依托,这就要求经常项目下的货币能够自由兑换和支付,因此,可以实行更加自由的外汇管理政策,并做好事中和事后的监督。同时实施更加宽松的金融政策,积极发展离岸金融;通过制定公平、合理的企业准入制度、放宽对外资的行业限制、在进出口经营权方面赋予区内企业更多的自由、对区内重点发展的产业给予更多的政策鼓励等一系列政策促进东疆保税区投资的繁荣和贸易的发展。
  参考文献
  [1]东疆港区.政府服务,东疆(2013)政策推介会举行宗国英出席[EB/OL].(2013-05-09)//[2013-08-10].http://www.dongjiang.gov.cn/html/DJGQ/TPXW22644/2013-05-09/Detail_620989.htm.
  [2]陈双喜,田芯.我国保税区与世界自由贸易区的比较研究[J].大连海事大学学报:社会科学版,2004(2):54.
  [3]刘辉群.中国保税区向自由贸易区转型的研究[J].中国软科学杂志,2005(5):119-124.
  [4]陈可炎.我国保税区向自由贸易港区转型的研究——以东疆保税港区为例[D].天津大学,2012.
  [5]武金龙.天津东疆保税港区建设自由贸易港区管理模式探究[J].中国港湾建设,2009(2):
  74-75.
  本文属于北京市教委2011年度人才强教深化计划项目—京津冀地区贸易与经济发展模式研究学术创新团队(编号:PHR201106139)项目和北京市优秀人才培养资助项目研究成果。
  作者简介:
  张艳玲,北京物资学院2012级国际贸易学硕士研究生。
  卢树立,现供职于广东发展银行公司银行部。