有关新公共管理视域下社会警务改革的方向

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有关新公共管理视域下社会警务改革的方向

  新公共管理运动是西方国家上世纪后半期普遍推行和兴起政府改革运动,这场运动强调管理者的个人责任;注重绩效考核;政府职能受到市场检验;通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能,等等。鉴于目前我国公安机关仍存在着诸如大量治安问题得不到彻底解决、警民关系不够和谐的状况仍然存在、基层公安机关能力和作用得不到充分发挥之类的问题,在全球新公共管理理论和运动兴起的背景下,借鉴西方新公共管理的理论成果和实践经验,对我国的社区警务改革是必要和有益的。
 

  一、新公共管理运动及其内涵
 

  新公共管理运动是西方国家上世纪后半期普遍推行和兴起政府改革运动,这场运动虽然采取的名称各不相同,但他们存在着一些共同点:注重结果和管理者的个人责任;明显具有脱离官僚制的意图,使组织更有灵活性;注重绩效考核;政府职能受到市场检验;通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能等 。其具体措施几种表现在以下几个方面:
 

  首先,建立有限政府。新公共管理理论主张,政府的职能主要是掌舵而不是划船,在公共行政管理中,政府不应该事无巨细全部包揽,政府只做公共事务的管理者,只负责制定和监督执行各种法规和规章制度,健全各种社会保障制度。同时,新公共管理主张分权式管理。首先是政府内部的分权,也就是中央政府和地方政府之间以及政府各部门内部上下级之间的权力下放,权力向下转移。其次是政府与社会之间的分权,也就是政府放松对社会的管制,把一部分权力向社会转移,市场能解决的通过竞争交由市场解决。政府只需做好决策和引导工作,使政府组织结构扁平化,缩减管理层级,下放更多的权力甚至是管理和服务职能给下级和基层组织,让行业组织、志愿者组织、社区、家庭等自我管理和自我服务。
 

  其次,强调公共管理主体的多元化,重视社会中介组织和公民参与。与传统政府管理理念把政府作为唯一公共管理主体不同,新公共管理主张,非营利性的公共组织、社区、志愿者个人甚至企业等与政府一起合作共治,都可以成为治理的主体,在公共管理中他们与政府处于平等的地位。在公共管理中,与政府更多的是扮演引导者的角色不同,公民主要扮演参与者和监督者的角色。公民有权参与对公共事务的治理,是民主行政最本质的体现。公民通过社会中介组织或以个体方式参与公共事务,有效承接了部分政府转移出来的公共职能,这在一定程度上为民主行政提供了前提,打破了政府在公共管理中绝对主导,制约了行政权力。
 

  再次,引入市场机制,强调顾客导向。新公共管理主张引入竞争机制,赋予更多的私营部门承担公共服务的供给的作用,对某些公营部门实行私有化管理,将竞争机制引入政府公共服务领域,在公共部门与私营部门之间建立公平的竞争机制。同时新公共管理倡导顾客导向,把公众看作政府及其工作人员的顾客,坚持顾客至上。这种主张首先从理念上对传统政府管理进行了革新,把政府和公务员视为企业和企业管理人员,把民众视为顾客,增强了二者的平等意识,同时把顾客满不满意放在重要位置,有利于进一步提高政府的服务质量和效率。
 

  最后,重视工作绩效,提升成本效益意识。新公共管理主张制定绩效目标,确定组织和个人的具体目标,进行成本核算和绩效目标控制,推进绩效考核和对目标实现程度的评估,加快公共管理绩效的迅速提升。为实现良好的绩效目标,必须进行政府再造,精简管理层级和人员,整合管理流程,简化管理和办事程序,推进信息技术在政府改革中的运用,增进部门间协调,提高行政效率,提升政府管理绩效。
 

  二、新公共管理视域下推进社会警务改革的对策
 

  在全球新公共管理理论和运动兴起的背景下,借鉴西方新公共管理的理论成果和实践经验,对我国的社区警务改革大有裨益。为推进我国社区警务改革,建议采取以下措施:
 

  (一)坚持服务理念,建立服务型社区警务模式。
 

  服务型政府是职能有限的政府、责任政府、有效的政府、法治政府、民主参与的政府和以公民为中心的政府,也是我国政府建设的目标和趋势。警察机关无疑是政府的组成部门,是一个行政部门,因此警察机关也应按照建设服务型政府的理念和要求,努力构建服务型社区警务模式。
 

  构建服务型社区警务模式的本质要求是要实现由管理向服务的转变,强调的是服务而不是管理。要重点依靠服务,服务是宗旨,服务公众是目的。但是需要强调的是,服务并不排斥强制。服务的对象是公众,而强制的对象是破坏社会秩序和人民利益的部分人,因此公共权力的服务性和公共权力的强制性是相互依托而存在的。在某种意义上,强制也可被看作服务的一种手段,或者也是服务的体现,对犯罪分子的强制也就是对公众的服务。但在另一种意义上,即在政府对公众的管理上,应该更多的强调服务,必须建立责任的、法治的、民主参与的、以公民为中心的服务型警务模式,增强公众满意度,加强与群众的沟通交流,建立和谐警民关系。
 

  (二)促进社会治安管理主体的多元化和警务社会化。
 

  促进社会治安管理主体的多元化,是指改变传统的单独由警察机关治理的模式,发挥社会中介组织和公民个人在社会治安管理中的积极作用,使社会中介组织和公民个人参与到社会治安治理中来,实现以维护社会稳定和良好社会秩序为目标的警民共治。这种多元主体的参与式警务模式,使公民有充分的渠道参与到社会治安管理中来,对调动公民积极性发挥其积极作用提供了平台,更加有利于良好社会秩序的维持。如可以通过合同出租、治安承包、公私伙伴关系、使用者付费制度和公共服务社区化等方式,将可以实现自主管理的业务委托给特定的中介组织,把部分职能转移给市场或者兴业协会和中介组织等,慢慢由直接管理转变为间接管理,以提高其工作质量和效益。引入商业模式,实行部分警务工作私有化,成立商业性的维护社会治安秩序的机构,向民众提供有偿服务。利用经济的手段,让其他有条件的社会组织承担起维护社会治安秩序的功能,这样不仅可以降低警察机关的运转成本,而且可以加大公安机关的外部竞争压力,增强其提高工作效率的动因,为公众提供更多更高质量的服务,保障人民的生命财产安全,维护良好的社会秩序。
 

  (三)树立“打防结合,以防为主”的战略思想。
 

  传统的警务工作是“重打轻防”,这对于社区警务建设是背道而驰的,社区警务的根本内涵是“预防为主”。为此必须采取多种预防手段,充分利用和发掘社会资源,依赖社区的整体力量,尽力消除产生犯罪的条件和环境:
 

  首先,警力下沉,充实一线警力,赋予基层派出所更多的自主权和管理职能。新公共管理理论基本主张政府权力下放。公安部门作为政府机构的组成部分,也必须要坚持这一理念和要求,赋予基层派出所更多的权限,充实一线警力,实现警力下沉。同时还应该改善基层派出所内部的警力配置结构,减少诸如负责内勤和户籍的等非实战警力的比重,充实实战警力。只有这样,才能使社区有足够的警力来完成社区案件的预防和侦破工作,更好地维护良好的社区秩序和社区民众生命财产安全。其次,社区民警应积极提供破案线索和参与破案工作,协助刑侦部门侦破案件,对于可控性案件的发生和侦破,社区民警应高度关注,这样不仅可以震慑犯罪分子,也可以为以后此类案件的防范提供经验。同时要努力建立广泛的社区有关治安问题的情报信息搜集渠道,为社区案件的预防和侦破提供信息支撑。再次,组建社区巡逻队形成巡逻网,巩固和发展社区现有的联防队和治保会等组织,依靠群众力量和社会力量维护社区秩序。最后,加强社区预防治安事件的宣传工作,传播法制意识和对犯罪等社会治安问题的预防意识和措施。
 

  (四)注重成本效益,建立合理的绩效考核机制。
 

  社区警务改革必须增强成本意识,进行成本效益分析,坚持效率和效益最大化。我国公安机关习惯于追求低犯罪率、低发案率和高破案率等一些不切实际的指标,为完成这些指标,不计成本和投入,缺乏成本和优化资源配置意识。单纯注重打击犯罪的考核指标,必然会造成资源成本的加剧。因此,必须建立合理的考核指标体系和评估机制,更加注重对成本、质量、绩效综合考量:
 

  首先,界定社区民警的基本职责范围。社区民警的基本职责突出体现在社区治安防控、群众工作和情报信息收集三个方面。社区民警的治安防控工作职责,主要包括社区民警巡逻守候、阵地控制、出租房屋、特种行业场所的清理整顿、群防群治等与治安防控相关的工作;社区民警的群众工作主要包括实有召开居民会、人口管理、入户调查、扶危帮困等与群众密切相关的工作;社区民警的情报信息的收集工作,包括提供重大案件侦破线索,但重点应该放在对各种社区不稳定因素的疏导和排查上。其次,突出社区案件发生的防范效果。社区案件发生的防范效果,是指社区民警对于社区可预防案件的防控程度的一种评估。这些社区内可防性案件主要包括社区内居民小区的抢劫案件和入室盗窃案件,与通常所说的两抢案件不同,专指社区内的可以防范和减少其发生的小案件。再次,注重社区民众的满意度。社区民众的满意度是社区民众对社区民警工作测评的结果,是社区民警工作绩效的直接体现,社区民众的满意度高,则说明社区民警的工作绩效高;反之,则说明社区民警的满意度较低。最后,社区民警的激励和考核,应坚持正激励和负激励相结合的原则,不仅要对工作绩效低的社区民警进行批评和惩罚,而且也应对工作绩效高的社区民警进行奖励,这种奖励包括经济上的补贴和工作上的提拔等。比如,可以对绩效高的社区民警按月进行经济补助;同等条件下优秀的社区民警可比其他民警优先获得晋升;提拔领导明确规定其必须有一定时段社区工作经历等激励办法。
 

  (五)提高警察队伍素质,完善警察培训机制。
 

  从我国警察队伍来看,目前民警的学历状况虽然有了大的改善,但整体素质仍不高。为适应经济和社会发展需要必须创新对警察的培训方法,努力提高警察素质:
 

  首先,要注重对警察的为人民服务的教育,增强其政治素质,增强其服务人民的坚定性,做到学为民所用;其次,注重实战演练。警察培训不能只搞花拳绣腿,否则面对犯罪分子只能束手无策;再次,增强对警察心理素质的训练,促进其学习综合知识和技能,从而培养其面对复杂局面的处理和控制能力。最后,对参与培训警察人员的实际培训效果进行严格考核,并使考核结果与奖惩挂钩,以增加参与培训的警察人员对培训的重视程度,增强培训效果。只有这样才能切实建立起良好的培训机制,从而全面提升警察队伍的素质。
 

  (作者单位:中共洛阳市委办公室)

  注释:

  毛寿龙编.西方公共行政学名著提要.江西人民出版社,2006年8月第1版.

  参考文献:

  [1]杨玉海 葛志山 刘知音编.社区警务.中国人民公安大学出版社,2005 年 3月第 1 版.

  [2]李斌杰,谷福生编.社区警务工作 300 问.中国法制出版社,2006 年 11 月第1 版.

  [3]李锡海著.犯罪研究与文化.中国人民公安大学出版社,2006 年 1 月第 1 版.

  [4]崔永东著.中西法律文化比较.北京大学出版社,2004 年 8 月第 1 版.

  [5]张兆端著.社区警务论-社会治安综合治理的社区化理论与实践.中国人民公安大学出版社,2003 年 11 月第 1 版.

  [6]公安部治安管理局.中外社区警务.中国社会出版社,2004 年 1 月第 1 版.