政府绩效预算中的绩效信息使用探析

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政府绩效预算中的绩效信息使用探析

  本文是一篇专业的经济论文,主要是关于政府绩效预算中的绩效信息使用探析,详情请看下面的介绍。

  一、绩效预算中绩效信息研究视角的建立对于绩效信息,目前尚无文献对其进行系统的研究,仅可散见于一些论文着作当中。从字面上看,绩效信息由绩效和信息两个词组成,它是信息的一种,不仅具有信息的一般性特征,同时又能够反映绩效的某些特征,现有文献从不同角度对绩效信息进行了界定。

  1.从信息论的角度来看,信息是传递和反映世界各种事物存在的方式和运动状态的表征,那么“政府绩效信息是对政府绩效的特征及其运动变化状态的反映和表述。”

  2.从信息传递流程的角度,从广义上说,“政府绩效信息指在绩效评估过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、存储和清理的所有信息。”它既包括绩效评估所需的原始信息,又包括经过评估之后所产生的后果性信息。而从狭义上说政府绩效信息仅指绩效评估的结果信息,即绩效信息指有关政府及公务员进行行政管理工作所取得的成绩和效果的信息3.根据以上表述可以对绩效预算中的绩效信息做出如下界定:绩效预算中的绩效信息,不仅具有政府绩效信息的一般特征,更要服从于预算管理的特殊要求。具体而言,它指的是在绩效预算的实施过程中所使用的所有与绩效评估有关且有效的信息,它服从于绩效评估的导向,是与绩效评估结果相联系的信息,包括为实施绩效评估所收集的信息、经过绩效评价加工的信息以及评价之后的结果信息。绩效信息贯穿于绩效预算的整个过程当中,是绩效评估主体进行价值判断的依据,绩效信息的质量直接影响到绩效预算的实施效果。

  从系统论的观点出发,可以将绩效信息看作是在现有的制度环境下,参与预算的主体之间对于绩效信息的传递过程,因而在绩效预算中使用绩效评估工具必然会产生绩效信息的流动。遵循这个思路,为了找出影响绩效信息质量的因素,可以从两个方面进行探讨。一是从制度环境出发,探讨绩效预算主体间绩效信息的传输,这里主要涉及的是不同的主体如何获知绩效信息、利用何种手段对信息进行整理加工以及如何反馈绩效信息等问题,也就是通过对信息的输入、加工、输出过程的分析,研究绩效信息的产生途径和传播方式的不同会如何影响信息的质量。二是以绩效预算流程为立足点,从绩效预算评价体系出发,探讨不同环节中绩效信息的使用情况。从整体来看,绩效预算过程中绩效信息的作用是细化预算管理、提升财政支出的科学化水平,但在不同环节中,其具体的作用方式又有所不同,因此,可通过对这些“作用点”的研究来探讨绩效信息的使用。

  二、绩效预算中绩效信息质量的影响因素剖析(一)绩效预算参与主体互动视角下影响绩效信息质量的主要因素根据绩效预算的流程,绘制出预算参与主体之间的互动关系图,如图1所示。财政部门及其职能部门是参与绩效预算实施的主体,财政部门通过财政支出绩效评价体系对各职能部门资金支出的效果进行绩效评价;外部监督机构(主要有外部专业机构、人大、审计部门和公众)通过各自不同的手段对职能部门的财政支出情况进行监督,但是其监督存在一个前提:即财政部门和职能部门需要向监督部门公开财政支出的绩效情况。也就是说,在不同的绩效预算主体之间涉及的绩效信息流动主要有:(1)职能部门内部为编制和执行绩效预算而产生的各种绩效信息传递。(2)通过利用财政支出绩效评价体系,财政部门对职能部门的财政支出情况进行评价,从而产生绩效信息。(3)外部组织对职能部门支出的绩效状况进行监督,对绩效信息的质量进行监控。由此可见,影响绩效信息质量的主要因素主要包括以下三个方面:

  第一,不同参与主体之间存在信息不对称的问题。绩效预算的各部分各环节中都需要评估对象提供相应的信息,但是评估对象和评估者存在着信息不对称的情况,评估者期望得到的信息而评估对象主观上往往并不愿意提供,继而可能发生道德风险或逆向选择。例如在绩效目标的设立中,财政部门希望通过绩效目标的制定实现对部门支出的控制,因此需要部门提供本部门资金支出项目的具体情况,尤其是要提供项目能够达到的预期效果、项目资金来源方式、项目资金支出进度计划等详细内容,而传统预算并不需要对支出做出预测,执行的效果如何也属于部门内部信息,绩效预算对部门项目支出信息的精细化可能使得部门为了维护自身既得利益而故意歪曲本部门的绩效预算目标情况。

  第二,绩效信息的传播效率。绩效信息是具有时效性的信息,它反映了某段时间内预算支出的使用状况,因此绩效信息的价值与时间存在关联,绩效信息提供效率越及时其价值就越大,就越能发挥有效的作用,而信息提供的滞后,会减弱其应有的功能。如预算报告通常于该财年开始后的三个月才对外发布,而决算报告是在上一财年结束之后至少六个月才对外公布,在预算年度之内,更是缺乏定期公布的制度约束。由于预算信息披露时间的滞后,预算信息的时效性价值弱化,降低了公众对预算的监督,不利于财政资金的使用效率的提高。

  第三,绩效信息的传递手段。绩效预算得以发展的重要基础之一就是信息技术的广泛应用,然而在现阶段,绩效预算在信息化建设的质量方面并不尽如人意。据《中国电子政务蓝皮书(2009)》统计,“截至2008年底,中央部委网站的普及率达到96.1%,省市政府网站普及率为100%”_4j,甚至部分地区连居委会都有自己的网站。从政府采购角度估算,政府上网工程所购买的软件、电脑和服务器等硬件、光纤铺建等费用,国内各级政府累积起来每年都要投入上千亿元资金。但硬件设施的资金投入与实际应用效率并不成正比,政府门户网站普遍存在有用信息少、信息更新慢、网站的互动渠道不能解决实际问题、网站建设与政务工作结合不紧密等问题,从有些政府网站上能够获取的日常政务信息较少,获取政府绩效预算的信息更是困难。与绩效预算关系更为密切的政府电子政务系统也存在着不少问题,最突出的是业务平台的重复建设、技术标准无法统一, 无法实现业务一体化。

  (二)绩效预算流程视角下影响绩效信息质量的主要因素以下从绩效预算流程对绩效信息使用中的问题进行分析。完整的绩效预算流程大致分为如下环节:绩效预算编制,绩效预算执行和绩效预算报告。首先从绩效预算编制环节看,其流程如图2所示,各部门需要首先制定出长期战略规划,继而将战略规划分解为年度战略目标并进一步细化为可以操作的计划、实施步骤等,然后各部门根据列出的计划形成预算需求,提出预算申请,上级和财政部门对预算需求进行审议,确认各部门的预算申请并批准预算。在这个过程中,涉及到绩效信息使用的主要有三个方面:(1)利用绩效评估相关工具,为预算目标的设立提供科学的方法。(2)公共部门在制定预算目标时考虑的绩效因素。(3)财政部门在审核部门预算时,将预算资金分配与预期的绩效评估结果挂钩、根据项目完成的绩效情况考虑资金分配的优先性。虽然绩效预算目前已经积累了一些经验,但是预算绩效评价体系的指标设计和评估技术仍然存在很多问题。绩效预算的全过程均需要对财政资金进行不同层面的绩效评价,而在目前的绩效指标设计中,较侧重于资金使用的合规性,而对资金使用的效果投入的精力不足,这样自然无法产生更多财政资金支出的绩效结果信息。作为绩效预算的核心内容,指标设计的不科学和评估技术的不完善直接导致了绩效评估结果的失真。

  其次是绩效预算的执行。其主要内容是强调对预算支出的控制,从而提高预算支出的效率。

  绩效预算的执行阶段,绩效信息用于监测预算执行。导人绩效因素后的预算管理需要在年末决算时考核评价预算资金的使用效率,因此需要利用绩效评估工具对预算执行的过程进行跟踪监测,将传统的监测评估与绩效评估结果相结合,并且允许组织对实施过程进行绩效修改和调整,赋予部门最大的预算执行权,使行政人员的工作过程更具灵活性并促使政府部门按照成本效益的原则优化资源配置,提高财政资金使用的有效性,有利于提高效率,节省成本。但目前在绩效预算的执行中缺乏有效的绩效追踪手段,无法形成绩效预算执行的动态管理机制。以绩效预算试点的广州市为例,广州市从2004年起开始探索绩效预算,对部门预算进行监督,但预算支出执行效率仍然很低。2010年全市预算执行率的统计数据为83.9%,市本级84.6% [6l,且实际的执行率更低。一方面很多项目执行率为零,导致财政资金闲置,但同时很多急需上的项目资金短缺。资金使用的绩效信息匮乏且不能及时披露、缺乏相应的处理机制,这对稀缺的财政资金是极大的浪费。

  最后是绩效预算报告。绩效预算报告是记载财政支出实际执行情况的资料,在绩效预算执行中,部门要及时提交有关预算执行情况报告,利用绩效信息作为监测预算执行状况的手段;在预算年度结束时,绩效预算报告要完整地呈现部门或项目在各个阶段的完成状况,将预算的实际支出结果与绩效目标进行比对,看是否达到了预期绩效目标;将本年度的财政支出效果信息作为下年度预算调整的依据,并将绩效预算报告的内容进行公开,接受监督。绩效预算作为一种促进预算支出透明化的手段,只有将预算支出的绩效情况进行公开才能真正发挥其监督作用,否则绩效预算只能是流于形式。如图3所示,预算控制系统中的不同主体对预算支出的控制层次是不同的,之所以存在这样的差别,笔者认为其原因之一在于预算支出信息掌握程度和公开程度的不同,如果处于预算管理层级的下级向预算管理层级上级、预算主管部门向预算部门之外的部门和组织公开预算使用信息时,公开的程度越详细,起到的监督作用就越大。

  而在目前已经试点的城市中,公开的力度和范围仍存在很大的改进空间。例如厦门市将财政绩效评价结果作为财政部门编报部门预算和强化财政财务管理的手段和依据,但仍停留在财政系统内部这一层次上。绩效预算公开做的较好的上海市闵行区逐步实行全过程的绩效预算评价,并将绩效评价结果上网公示,但是社会公开的预算范围还比较有局限,需要进一步扩大总体而言,预算绩效信息的公开还处在低层次的阶段,即使有所公开,也往往是报告正面成绩、回避不足,只公开整体数据,而对支出的具体数据讳莫如深,公开的范围狭窄,没有涵盖所有支出范围。出现这些情况的首要原因在于制度建设的不健全。绩效预算在我国仍处于初级阶段,《预算法》中涉及预算公开的内容基本没有,《政府信息公开条例》中的规定也较为笼统,尚未颁布实施细则;该条例虽然把财政信息列为重点公开信息,却又同时设置了保密审查机制。因此在具体操作中就会存在主观上不愿公开的情况,即使是财政部针对推进绩效预算的实施而出台的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中,对绩效信息公开的要求也仅是“将一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况,依法向社会公开,接受社会监督。”没有强有力的制度推进,仅靠财政部门及支出部门的“觉悟”是难以实现绩效信息的全面、详实公开的。

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