乡镇体制的常规与内部结构——以杨集镇“两推

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乡镇体制的常规与内部结构——以杨集镇“两推

  2002年9月,湖北杨集进行了“两推一选”乡镇书记镇长及其他班子成员的带直接选举性质的实验。以杨集实验为素材,我们来讨论乡镇体制的常规与内部结构,就是制成杨集选举现状背后的那些县乡默认的规则。理解这些规则,对于理解在县乡体制变动中发生的各种可能会大有好处。因为篇幅的限制,杨集实验的具体过程不再描述,有兴趣的读者可以参看《杨集实验:两推一选书记镇长》一书。为便于理解下文,先简要介绍本文涉及到的主要人物的情况。
  本文涉及到的杨集实验的主要人物有由县委选举工作指导组的实际负责人,县委组织部科长郭勇;既是杨集在任镇委书记,又是新一届镇委书记候选人,还是杨集实验具体实施者的晏涛;在任镇长万小平;在任镇委副书记童其忠、和陈维忠;在任人大专职副主席雷维斌等。其中,截至选举时的2002年9月,镇委书记晏涛和镇长万小平调到杨集任职时间为19个月,镇委副书记童其忠在杨集工作时间超过20年,镇委副书记陈维忠在杨集任现职已经6年。选举当年,晏涛39岁,万小平41岁,陈维忠40岁,童其忠45岁,雷维斌47岁。
  在杨集实验前,杨集发生过一次“辞职风波”。那是在任镇委书记晏涛调到杨集来之前的2001年1月,县里调整乡镇领导班子成员,杨集镇领导班子成员已经多年没有得到提拔,杨集当时的书记镇长均被提拔调走。书记镇长同时调出杨集,以陈维忠为首的杨集镇领导班子成员都认为这次总该得到升迁机会了。陈维忠也有期待县里提拔自己担任更重要职务的理由。陈1993年就当上厂河镇委副书记,1996年到杨集任副书记,是全县任副书记时间最长的人之一。陈毕业于湖北农学院,在职获得华中农业大学硕士学位,是乡镇一级并不多见的知识型人才。在1999年,时任县委书记找陈谈话,拟提拔陈到县局当副局长,后来安排他人任副局长,但暗示一年后提拔陈为镇长。
  不幸的是,到2001年1月调整乡镇领导班子县委讨论人选时,有人认为陈维忠工作比较浮躁,反对由陈担任镇长职务。陈不能升任镇长,杨集镇其他干部也就没有升迁机会。县委决定不从杨集提拔书记镇长而从其他乡镇调来书记镇长。陈维忠满腔期待落空了。他当时正在县里参加政协会议,立即以杨集镇时任党政班子成员的名义向县委起草一份“辞职申请”,说“我们现任班子成员整体素质不高,工作动力不足,良策良计不多,实施措施不力,实属无能之辈,慎重向县委提出集体辞职”,以示抗议和发泄心中不满。写好辞职申请后,陈维忠立即回到杨集请班子成员签名。陈首先让副书记童其忠签字,童觉得事关重大,不肯签名,推辞说先让其他班子成员签名,陈拿给其他班子成员,其他班子成员一一签名(班子成员中只有童其忠未签名)。这时,有人向县委报告此事,县委很紧张,令已调任县民政局长的原镇委书记回来处理此事,并且明确说不处理好此事,不能再回民政局任局长。原书记回杨集软硬兼施,将陈维忠等人还未来得及交上去的辞职申请要到手,然后交给县委,县委派一个副书记和组织部长来杨集调查此事,一时间全县大哗。
  辞职事件发生后,陈维忠的压力很大。杨集镇现任镇长万小平当时在宋河镇当镇委副书记,万小平知道陈维忠压力很大,打电话安慰陈,这是陈维忠收到的第二个安慰电话。万小平没有想到的是,他打电话给陈维忠三天以后,组织找他谈话,调他到杨集当镇长。在调万小平到杨集镇当镇长的同时,县委调时任新市镇镇长的晏涛到杨集当镇委书记。
  以下以杨集实验为例,分五个方面讨论乡镇体制的常规与内部结构。
  一、改革者利益优先原则
  对于一场改革性的运动,最大难题恐怕就是改革者在面对自己利益可能受到损害时采取的态度和行动。杨集选举实验无疑是一场改革,在这场改革中,最大困难就是如何让作为改革者的晏涛真正成为推动改革的内动力。来自县委的指导组牵头人郭勇估计了因为改革过程中晏涛利益受到不同影响而出现的四种可能:一是晏涛在第一轮推选即意外排到第三名以外,不能进入第二轮推选书记正式候选人的三人名单。晏涛不能进入前三名,他就在选举一开始的时候即成为杨集选举的牺牲者,但他仍然是镇委书记,仍然应该由他来主持接下来的选举。这个时候晏涛会认真负责地主持接下来的选举吗?既使晏涛会认真负责地主持选举,其他人会接受他这个失败者的权威吗?
  郭勇担心出现的第二种可能是在第一轮推选中,晏涛虽然进入前三名,但得票率不高。以不高的得票率进入第二轮选举,晏涛就会以自己是选举主持人的便利强有力地为自己在第二轮的胜出进行灰色活动,而一旦晏这个主持选举的人开始灰色活动,选举就很难做到公开、公正、公平,各种因为程序和内容不公正而引起的麻烦就会到来,郭勇的压力就会激剧增加。
  郭勇担心的第三种可能性是晏涛在第二轮推选中意外落选前二名,不能成为书记正式候选人,或得票率不高,虽然在第二轮胜出却无当选的绝对把握,而出现或第一种可能或第二种可能的问题。
  第四种可能性是晏涛在镇党代会的书记选举中落选,这个时候,因为新的镇委书记已经选出,其传统的戴在书记头上的权威即刻产生,这个新书记应可以主持好接下来的镇长和人大选举。
  晏涛自己心里当然也没有底细。他之所以极力推辞县委安排的试点,主要原因之一即是担心自己的落选。他说“所有人都希望民主,但很少有人愿意民主到自己的身上”,最典型地表达了晏涛推辞的自身理由。晏涛在选举结束后对我们说,在选举前,他认为自己只有60%的当选把握。是第一轮推选中的高得票率,才让他感到自己有了90%的当选把握,才可以有比较正常的心态来主持选举,才可以比较好地处理裁判、运动员和代表团团长三者之间的关系。晏涛在选举前认为自己只有60%的当把握的估计是有道理的,因为毕竟书记直选在全国也不多见,而乡镇是一个很大的范围,选民并不熟悉镇委书记这个相对于村民来说高高在上的权威。选民会如何行动,与选民不多的接触会导致选民的何种选择,特别是自己刚到杨集18个月,而杨集土生土长、工作数十年的干部比如童其忠等人与杨集几乎每一个人每一寸土地都至为熟悉的优劣对比,使晏涛心中无底。

  在第一轮推选前一天,本来已经作好安排,晏涛突然急匆匆找到郭勇说要研究第二天的推选工作,认为不能这么快就提名,他说担心推选的人太多,就不好把握。他实质上是担心自己在推选中意外得票不高。晏涛是这样,其他班子成员也是这样。最后达成妥协是将民主测评票与群众推荐票印在一张票上,这是对所有在任班子成员都有利,所有在任班子成员都赞同并默认的变通。二票合一在班子成员内部形成了高度共识,也是与选举试点精神相违背的一个共识。我们调查期间,没有一个原班子成员愿意谈及这个变通,这是他们共守的秘密。这是改革者在面对共同利益时通常会采取的第一个沉默。这个有益于所有班子成员的变通,对于班子成员是公平的,但扩大了班子内外的不公平。
  在第一轮推选结果出来,晏涛得到80%以上推荐票,且得票排在第二、三、四位的三位被推荐人陆续写申请退出书记竞选后,晏涛作为被改革者的患得患失终于消除了:当选书记的路上,他确信没有人再可以挡住他最后的胜利,他因此可以作为一个改革者而不是被改革者,作为裁判而不是运动员的高姿态来说话办事。从郭勇方面说,晏涛的屁股终于与自己坐到了一起,晏涛开始不是从个人,而是从整个选举试点意义的高度,从选举后镇领导班子运作效果的高度,从班子每个成员当前及未来命运的高度,从乡镇体制常规的角度,来计算选举的收益,权衡选举的利弊,安排选举的细节和主持选举的进行。晏涛一旦感到安全,他就考虑杨集试点也许对杨集以及对自己是一个难得的机遇,他开始说大话,开始唱“成也英雄,败也英雄”的高调。他对我们说,他认为中国民主是一个必然的过程,这个步伐是必然的,任何人都不可阻挡,只是步伐快慢的问题。他因此认为杨集选举试点是一件神圣的事情。他甚至说“不在于我是否当选书记,而在于我参与了这个(民主化的)进程”。他又形容自己在发表竞选演说时的心情说,“我有一种使命感,认为我站在全省和全国最前列,有一种壮士一去不复返的感觉,又有一种如履薄冰,诚惶诚恐的感觉。”晏涛还动情地说,“我们这一代人都对民主充满激情和向往。”不理解晏涛在书记竞选中的绝对优势,当不能真正理解他在选举中所表达出来的这些激情。
  杨集选举试点的好处在于,作为改革者的晏涛虽然一度陷于“改革者与被改革者”的角色混乱,但他很快就从被改革者可能承担的代价中跳出,而回到改革者的角色上面。没有第一轮推选的高得票率以及具有竞争力者的退出,相信杨集选举会又是一个模样。
  改革者利益优先原则应是或已是改革的常识。以此常识观之,虽然正如晏涛说他们一代人充满对民主的激情和向往,但我们不能只是从他事后所说的充满激情的话语来理解改革的动力,而要理解他所处的位置。晏涛与万小平,与童其忠,与陈维忠,以及与其他所有参加选举的杨集干部,他们表现出来的对民主偏向的不同,大多不是因为他们的民主素质或政治素质,而是他们的角色、位置,及这个角色和位置的安全程度。郭勇的情况乃至于我们这些旁观者的情况亦复如此。这个意义上,我们必须在诸如乡镇选举的制度设计上,将改革者与被改革者的角色分开。不然,改革者就会利用手中的资源来弥补自己作为被改革者所可能受到的损失。
  二、不触动基本利益预期原则(或深层共识原则)
  若不能理解传统体制运作的深层共识原则,我们就很难理解2001年1月杨集领导班子成员集体辞职或晏涛要求调出部分班子成员再进行选举试点的原因。传统体制运作的深层共识原则又可以称为不触动基本利益预期原则,其核心是在县乡体制的长期运作中,在县乡复杂的互动过程中,逐步形成的县乡默认的共识,这种默认的共识并不见诸文字,但具有约束力,县乡任何一方破坏了这个默认共识,都可能引起另一方情绪性反应从而导致危机的产生。深层共识原则或不触动基本利益预期原则因时而变,但其变化相对缓慢。当诸如选举试点这样的表面制度在快速变动的时候,深层共识因为变动缓慢,而可能产生碰撞。
  展开深层共识,即不触动基本利益预期原则,首要的就是县要满足乡镇干部的升迁期待。以前述杨集干部2001年的辞职事件为例,因为杨集镇班子成员已有多年未被提拔(有两种提拔方式,一是通过交流提拔到另一个乡镇或县局机关工作,一是在本镇提拔担任更重要的职务),所有班子成员都期待通过书记镇长的调动,依次将班子成员担任多年的现职务向更重要一级调整(比如在班子内的排序,担任更高级的职务或更重要的职务),这种期待构成了杨集班子成员的一个共识,一个共通的基本利益预期。多年担任镇委副书记的陈维忠对得到提拔的期待尤其强烈。长达八年的副书记经历的确已大大超过了若干年得到一次提拔的乡镇干部的预期。重要的是,县乡为了满足乡镇干部不断得到提拔的预期,而在乡镇干部职位上设计了很多森严的等级。正如前述晏涛等人经历可以看到的,即便是一个人由一个普通的非班子成员(非领导干部)得到提拔成为班子成员,他也大多要经历副镇长(或党委委员)、副书记、镇长、镇委书记这样四级,才能到达乡镇权力的顶端,才有了进入更高层的资本,而这其中每一步的跨越难度都是非常大的。陈维忠仅仅在副书记职位上即工作八年,他就很难再有升上去的希望了。他在被提拔为副书记时只有31岁,是年轻干部,是县里的重点培养对象,八年后,他已经39岁,即将越过县里内定的不再提拔担任正职的40 岁的年龄界限。他还能不着急?
  由乡镇一般干部提升到乡镇班子成员,要走的路也十分地长。万小平的经历十分典型地反映了这个要慢长地走下去的路。万小平是顺利的,因为他在进入班子成员后连续得到了提拔,并最终爬到了陈维忠的前面。晏涛就更加顺利。晏涛回顾自己在乡镇每年得到一次提拔的经历,自己都认为是奇迹,他的同事和同龄人们也都羡慕得不得了。相比之下,杨集镇的童其忠和陈维忠也都是胸怀大志的人,他们在这个由一般工作人员沿着森严的等级向上升迁的时候,长期停留在某一等级上面,一再失望,眼看着没有了再进一步的希望。
  2001年1月杨集镇书记镇长同时调走,不仅让陈维忠,而且让所有杨集镇班子成员看到了向上升的希望。每一个人向上升一级或一位,这是现行县乡体制专门设立的森严的等级,这个等级本来就是为了满足乡镇干部的升迁预期而设立并因此不断强化着乡镇干部的升迁预期,这个等级应该不断地服务于乡镇干部的预期。每个人都生活在希望之中,也生活在失望之中:因为这个体制不可能让每个人都升迁到最上面一级,其措施就是将一些人在某一级多留若干年,造成超过这个职位上可以提拔的年龄的客观界限,使这个人终止在多级而森严等级的某一级上面,被淘汰出进一步的序列竞争。运气好的人可能步步赶上升迁机会,而绝大多数人都因为一步未赶上,而步步赶不上。
  残酷的淘汰机制使杨集干部对书记镇长调出后空缺下来的位置极其敏感,只要其中一个位置由杨集干部来补缺,其他杨集干部的职位应都可以向上移动至少一位。陈维忠对此就更为敏感了,因为他若由副书记升为镇长,就不只是职位向前移动普通的一位,而是决定性的性质不同了的一位。再不移动,陈维忠就会落入因为一步赶不上而步步赶不上的困局,他就会被淘汰出局。他因此焦虑万分。
  陈想出写集体辞职信的下策。当他听说县委研究的杨集书记镇长人选均为从外镇调入的消息时,他感到是灭顶之灾,他奋笔疾书写下集体辞职申请。他在申请书上说“由于我们(班子成员)个人素质不高,能力水平有限,杨集镇的各项工作相处于全县中下游水平。……总结我们多年的工作却是成绩少、失误多。我们有愧于县委、县政府,有愧于1.5万杨集人民。我们已无能力胜任现任职务,特申请辞职”。他甚至在最后一句写道“以上申请望尽快批准。”陈维忠有苦不能说啊!这次再不提拔,就要被淘汰出局,而他还有满腔的热情和抱负未去实现啊!
  除副书记童其忠未签名以外,其他杨集班子成员都在辞职书上签了名,所有杨集干部都对县委从外面调入书记镇长的做法有意见,因为县委的决定破坏了县乡共有的不触动基本利益的预期,这里是沿着多级的森严的等级台阶向上升迁的预期。
  县委也知道这个预期,这是县乡之间的深层共识。县委或许感到理亏,一旦听说杨集干部写信集体辞职申请,便作出过度反应,不等辞职申请交上来,就迫不急待地让原镇委书记到杨集摆平此事,不然就“不要再到民政局上班了。”原镇委书记软硬兼施将辞职申请搞到手中,交给县委,县委立即派主管干部的县委副书记和组织部长到杨集来处理此事,安抚杨集干部。县委首先对此事作严厉定性,说是非组织活动,但很快便借新调来党委书记晏涛的口,从轻处理此事,县委借晏涛找到了一个很好的下台阶,对一般班子成员未作任何处理,仅给领头人陈维忠一个党内警告处分。这个处分之轻和县委听说此事后反应之过度,形成鲜明对照。之所以如此,是因为县委首先破坏了县乡之间的深层共识。如前已述,这个共识是县为调动乡镇干部积极性而有意设置的多级的森严的等级升迁机制。他们必须消除此事可能造成的对县委的消极影响,对县委在干部升迁上面做得不公正的民众印象。
  县委在对待杨集集体辞职事件上的软弱只是表现了县乡深层共识的一例。县乡深层共识的另外几例如,在前述晏涛由马店镇调任新市镇镇长时,县委本拟由晏涛升任马店镇书记,但马店镇委书记向县委提出条件,非新市镇委书记不走。以通常理解的县乡关系,县委决定调动一个乡镇党委书记的工作,乡镇党委书记应无讨价还价的余地,但马店镇委书记在县委决定之后,仍然坚持自己的苛刻条件(新市镇是全县最好的镇),事实上是对县委拟调位置不满意,而采取的反制县委的办法。这一招,县委若硬性地调走马店镇委书记,不是调不动,但这样的调动会留下马店镇委书记对县委的积怨,这样的积怨仅是一个马店书镇委书记有,县委可能也不放在眼里,问题是,作为一种机制,县委每一次都以硬碰硬,就不只是一个马店书记,而是所有下级都会对县委留下积怨,最终,这个县委会发现自己成了孤家寡人。县委在决定调动一个人的时候,需要征求这个人的意见,一般是在达成共识的基础上调动,而不是不考虑被调动人的个人意愿及其要求的硬性调动,这是我们想象县乡关系中往往容易忽视的一面。
  再如,晏涛在推辞杨集选举试点时,要求县委将自己或其他班子成员交流一些出去,以空出位置进行竞选,这样可以使原班子成员在竞选中实现向上的升迁,县委虽然最终并未同意晏涛的要求,但完全理解晏涛的要求,也主动地表达了县乡关于干部升迁期待必须满足的深层共识。
  以上关于县乡深层共识原则主要讲了升迁预期原则发挥的作用。此外,还有诸多的县乡深层共识可以讨论。透过县乡深层共识,我们会发现,县乡关系远比我们通常理解的上下级关系来得复杂。《叫魂》透过上级决策权和下级信息权的博弈展现了另一重县乡关系,但这种博弈关系不属于本节所讲的深层共识原则。

三、最少不满意原则(最大共识原则)
  杨集选举试点中最起着作用的一个因素是年龄。年龄在两个层次同时起着作用,一是要求有一位30岁以下年轻人进入领导班子,二是要求参加班子成员竞选,候选人不超过50岁(妇女不超过48岁),超过50岁就不再参加班子成员的竞选。在过去县乡体制互动中达成的共识是,县委一般不再提拔超过40岁的乡镇副职干部担任正职干部(主要指书记镇长),超过 45岁的班子成员一般或调到县局工作,或不再担任领导职务,而仅仅担任一般行政工作。40岁或45岁这两个默认的年龄界限在实际的选举操作中,不方便写在书面文件上,县委关于试点的文件规定,凡是不超过50 周岁的具有大专以上学历的人都有资格参加竞选。尽管试点文件的年龄规定为杨集原班子成员中年龄较大的几位成员(特别是童其忠、陈维忠和雷维斌等人)提供了难得的机会,县乡关于年龄的传统共识仍然发挥着作用,由此导致了杨集选举试点中不考虑关于年龄的传统共识就难以理解的一些现象。
  回过头来看杨集选举,最难以理解的一个矛盾现象是,一方面,晏涛想尽一切办法让原班子成员继续当选班子成员,从而消除不安定因素(比如上访或不满);一方面,晏涛独独将雷维斌排斥在原班子成员的保护之外,或明或暗地造成对雷维斌当选不利的气氛,以至雷维斌次次失败。比如,在第一轮海推时,晏涛要求主持选举的镇干部将县委文件规定的候选人条件中年龄不超过50 周岁改为不超过45周岁,而原班子成员中除有一位副镇长因为年龄已有47周岁且无大专学历而不符合县委规定的候选人条件外,只有雷维斌一人超过45周岁。晏涛要求主持第一轮推选的镇干部反复宣传候选人条件包括年龄条件,这样的反复宣传对雷维斌当然是很不利的。雷维斌以及其他原班子成员都感到了这种宣传对雷的不公平。在选举镇委委员的时候,同样因为年龄因素,雷成为镇委委员选举中得票最少的原班子成员。而本来群众基础最差的熊炜和夏兰,因为年龄比较小,或是妇女,而被晏涛等人强调应进入领导班子,而得票很高。
  按杨集选举试点的意图,选举前符合县委要求的原班子成员共有12人,县委规定新选出的镇领导班子成员名额为11人。换句话说,杨集选举若安排得好,晏涛书记可以将符合条件的12个原班子成员中的11个选为新的班子成员,而仅仅落选一个人。晏涛经过努力,几乎全部做到了这一点:一直到人大副主席选举前,没有一个非原班子成员当选新一届镇领导班子。晏涛在一开始就必须考虑谁会是12个符合条件的原班子成员中的被淘汰者,谁会是班子成员公认应该被淘汰者,谁被淘汰出班子成员会阻力最小。一句话,谁被淘汰出新的班子会产生最少不满意而有原班子成员的最大共识,从而可以最为平稳地将杨集选举进行到底。
  先来看一看在常规体制下乡镇班子如何淘汰多出的一个人。要将多出的一个人淘汰出去,必须有一个客观的大家都承认的标准,不然这种淘汰就会引起巨大不满和反弹,主持改革的人被改革者所仇恨。构成客观标准的最方便指标一是年龄二是学历。其他诸如政绩、能力等等,都因为难以客观测量而引起争议。杨集的情况是所有12个班子成员都有大专以上学历,剩下的就只有年龄这个客观指标了。无论你能力和自身素质如何,你年龄最大,已超过县乡共识的45岁的退居二线的年龄线,你就应该退下去。来自县委组织部的郭勇也对我们说,在压缩乡镇班子成员时,一般将年龄最大的成员淘汰退居二线。他强调年龄指标使用起来比较容易,也少有争议。年龄最大者从班子中退居二线,不仅争议少,而且很安全、顺利、不破坏传统规则。这是一个客观的指标。
  换句话说,若没有杨集选举的试点,而按常规体制运作,雷维斌就是这个应被淘汰的原班子成员。雷自己当然也清楚这一点,因此他更愿意将参加竞选看作一次意外的机会,他若当选了当然好,不能当选也没有失去什么东西。从原班子成员的情况来看,雷维斌也就成为最可以被淘汰者,这与雷的能力无关,也与他和晏涛的关系无关,而仅与其年龄有关。
  晏涛当然知道原班子成员中每个人的心态。他在镇党代会召开前和郭勇找每个原班子成员谈话时,要求每一个班子成员预测谁会落选,几乎所有原班子成员都提到雷维斌。这种预测并不是客观判断原班子成员的群众基础,而是认为谁应该落选。应该:这个奇怪的词汇。雷维斌当然也知道这一点。而作为年轻人的熊炜的群众基础比雷要差得多,夏兰的群众基础也很差。但熊炜和夏兰年轻着,他们有着强烈当选的冲动和欲望。当在第一轮推选前的谈话中熊炜几乎要崩溃地说晏涛最多也只有40%的当选把握时,熊炜明白地向晏涛表达了自己的强烈感情和期待。晏涛知道这一点,晏涛因此在镇党代会选举镇委委员时,借县委的要求,着重推荐两个实力最弱的原班子成员熊炜和夏兰,终于让他们当选了。
  为了保证原班子成员当选,晏涛与县委商量,不惜将人代会一般先选人大主席、副主席的程序改为先选镇长副镇长,再选人大主席、副主席。先选镇长副镇长,就可以让四个副镇长候选人中落选的一位再参加与雷维斌对人大专职副主席的竞争。一般来说,在乡镇一级,副镇长一职比人大专职副主席的职位重要,让在副镇长竞选中落选的原班子成员竞选人大副主席,是一个符合乡镇体制常规的选择。晏涛对这些参加副镇长选举的原班子成员的关心有多么体贴啊!
  不巧的是,在副镇长选举中,不是在镇委委员选举中落选的李章雄或詹家茂落选,而是高票当选镇委委员的周树斌落选。周树斌当选镇委委员,就已经成为班子成员,这样,不再经过人大副主席的选举,新的镇领导班子即有11人,达到了县委规定的班子成员数。这种情况下,应安排落选副镇长的周树斌竞选人大专职副主席。不过,乡镇体制的另一个常规是一般不由镇委委员兼任人大专职副主席。或者说,本来预计未当选镇委委员的李章雄或詹家茂落选副镇长后再与雷维斌竞选人大专职副主席的预计落了空,雷维斌意外有了再当人大副主席的机会。因为没有原班子成员来与雷竞争人大专职副主席一职了。
  晏涛向县委汇报副镇长选举的情况及新班子成员将达12人时,县委同意了晏涛的汇报。原班子成员中刚好有12个符合条件的人选,选出12个新班子成员,晏涛不正可以实现他一开始就期待的最少阵痛的结果吗?
  不,晏涛没有如对其他班子成员那样满腔爱护的热情对待雷维斌,他在安排人大专职副主席的竞选时,不再如过去习惯的那样操控选举过程,由人大代表推选出一个仅仅是陪选的人出来与雷维斌竞争人大专职副主席这个领导班子职务,而是真正实现由人大代表民主推选出一个具有强大竞争力的对手出来与雷竞争。雷最后一次失败了。雷终于没能把握杨集选举试点这个意外的机会,因为传统体制的常规让县乡两级不愿意给他这个机会。
  晏涛对原班子成员中多数人的保护和对雷维斌的抛弃之所以并存不悖,是因为这种做合乎传统乡镇体制的常规,是传统乡镇体制在县乡两级形成的最大共识原则在发挥着作用。这种最大共识导致最少不满意。雷维斌即使落选了,他也不气愤难平。其他人当选了,也并不以为自己得到了多大特别的好处。正因为雷维斌本人的落选预期和落选后不会气愤难平,晏涛将最后的人大专职副主席的选举用于实现由他的另一个目标:提拔非班子成员中最优秀者进入班子,从而摆平原班子成员与非班子成员之间的关系。这需要另文分析了。
  以上试图以年龄来说明乡镇体制内部结构中的最少不满意原则。除年龄之外,还可以找到其他的因素来说明之。
  四、受环境制度决定原则(制度整体性原则)
  所谓受环境制度决定原则,是说一个单兵突进的外来制度必须与仍在起着作用的其他制度协调,由制度整体而不是仅仅由外来的一个制度决定制度中人的行为。
  在杨集的选举试点中,“两推一选”书记镇长及其他领导班子成员的方案中有诸多与传统制度不一样的规定,这些不一样的规定为那些在传统制度中缺少机会的人们提供了行动的理由,但是,这些在传统制度中缺少机会的人们仍然受到制度整体的决定,仍然谨小慎微地协调着制度与制度之间的关系。
  童其忠的行动可以说是体现了制度整体性原则发挥作用的典型。
  镇委副书记和镇长之间虽然职位排序很接近(镇长在镇领导班子中排序列第二,镇委副书记分列三、四位),但只有镇委书记和镇长是乡镇的领导正职,是由县委重点考虑安排退路的领导干部,而副书记仅是乡镇副职领导干部,是县委非重点考虑安排退路的一般干部,而具有极大的差异。能否由镇委副书记提拔为镇长,是一个沿着行政升迁之路向上走的人的人生关键一步,是一个极大的跨越。
  童其忠今年45岁,45岁已经超出了由镇委副书记提拔为镇长的常规年龄界限,童其忠心平气和等着再过几年县委安排到县局作一个一般工作来安度晚年了。他对于自己一生能够上升到镇委副书记已经很知足了。他因此拒绝了2001年陈维忠领头集体辞职的政治冒险。童其忠因为在传统体制常规中有着清晰的命运,而心情宁静,宁静致远,他因此不会如陈维忠那样冲动。
  问题是新来的“两推一选”试点方案中,参加书记镇长竞选候选人的条件与传统的常规条件大有不同,决定性的一条是方案明文规定,凡是年龄不超过50周岁且具有大专以上学历的人都可以作为候选人参选。45周岁离50周岁还有五年,这五年使童其忠有着足够运筹帷幄的时间。童其忠又刚好有竞选镇长甚至书记的绝好条件,这就是他在杨集工作20多年,是土生土长的杨集人,在杨集的人缘很好,杨集干部群众的评价较高。童其忠有着丰富的长期的农村工作经验,具有担任镇长乃至书记所需要的几乎一切能力和条件。童其忠发现自己一生以为不再会有的机会突然间来到。童其忠宁静的心情被打破,他期待抓住这个千载难逢的机会。他是万事俱备啊!
  万事俱备的童其忠首先构成了对晏涛威胁,晏涛焦虑的相当部分就来自童其忠的优势。晏必须将童排除出去。童因此感到了来自各方面的或明或暗的压力,童对他的朋友说这简直是他一生中最痛苦的决策,他不得不选择退出。他第一步退出书记竞选,不然他就构成了与晏涛的激烈竞争,这个激烈竞争会深深伤害晏涛这个改革者与被改革者角色兼具者的感情。晏涛还通过县委给童打了招乎。童选上书记了当然好,选不上书记,童的日子还会好过吗?童难道不是希望通过担任乡镇正职来谋得一个更好的将来的退路吗?得罪了县委,既使当上书记,县委会安排一个好的退路吗?
  童无奈地退出与晏涛的书记竞选。但他希望把握第二次机会。他在退出书记竞选的申请书中专门加上一句“退出书记竞选,但参加镇长竞选。”晏涛因为童其忠退出书记竞选而长舒一口气,万小平因为童其忠要竞选镇长而备受压力。
  童其忠竞选镇长的优势是太明显了,几乎所有人都看到了童的优势。按照“二推一选”的游戏规则,童占尽好处。但是,有人不愿意让童得到这些好处,因为童得到这些好处过于意外,而在任镇长万小平在新规则中的处境令人同情。童在新规则中失败了,他仅仅是没有得到好处,而万在新规则中失败了,他就失去了已经得到的好处。让已经得到的好处再失去掉,对人的心理打击该有多大!晏涛虽然因为童其忠退出书记竞选而感激童,晏涛又希望平衡万小平的压力,晏因此期待童在与万的竞争中是否再高风亮节一次。不仅晏涛这样希望,县委也这样希望。这是传统体制常规下最为完满的结局。虽然“两推一选”是新规则,作为规则可能受益人的童其忠尤其喜欢且拥护这个新规则,但他周边都是些满脑子旧思维的人,这些人仍然在传统规则中寻求平衡:有人通过各种渠道告诉童,是否可以再退一次。
  再退一次等于拱手放弃千载难逢的机会,童痛苦啊。我们在与童的接触中感受到了他的这种痛苦。童一再说我一切服从组织安排。童的朋友说童一生中最艰难的决策是这次选举中进退的决策。童无疑是整个杨集选举试点中最痛苦的一个人。他成了一个受人尊敬的人,万小平当选后对童说,童书记,你是我的好大哥。晏涛也感激他。县委也认为童的组织原则性强。但是,童失去了向上升的机会,他在从镇委副书记位置上退下来的时候,他是否会如传统体制常规运作中仅在县局安排一个一般性职务?他能否因为这些选举中的高度自律表现而被县委安排到一个本来只是书记镇长才应该安排的重要位置上去?
  按一般规则,县委不可能将童在退下来时按书记镇长退下来的规格进行安排。但是,童若坚持自己竞选书记镇长的行动,他即使选上书记镇长,县委就一定会在将来按书记镇长的规格安排童退下来的待遇吗?若竞选下上,事情不是更加麻烦吗?童担心本来已经得到的,也可能在选举中失去。偷鸡不成反蚀一把米的例子难道还少吗?
  童退出书记镇长的竞选是理性的,因为传统乡镇体制常规认为童竞选书记镇长具有不正义性,这种不正义地竞选当上书记镇长会被县委在后来的安排中不予考虑。而且选举本身仍然是有风险的。
  换句话说,童的行为仅从“两推一选”的制度安排是难以理解的,但从“两推一选”制度是在传统体制中运行这一背景来看,又是完全合理的。
  在“两推一选”尤其是在最后镇长竞选中,县委明显偏袒万小平时,陈维忠不仅不上访,而且很快就理解了县委的行动,就阻止了自己的震惊,就重建了与万小平的关系,其原因就是陈清楚“两推一选”只是一次乡镇体制常规的意外,意外之后,乡镇常规体制会仍然有力地运行下去。陈从辞职风波中吸取了从政的经验,变得成熟起来。成熟是指按照乡镇体制的常规出牌。成熟的人应该得到好处。我们在杨集选举试点结束一个月后再到杨集调查,就已经有了提拔陈维忠到另一个镇当镇长的消息。这是一个县乡体制常规有力运作的及时的消息。

五、选择权越小自主性越低原则(选择权与自主性相匹配原则)
  一个人所面临的选择机会越多,就越是具有选择的自主性,也就越是可以保持自己的选择个性。具体到杨集选举试点,缺少在体制外就业机会的竞争者更为关注竞选的可能结果。竞选的可能结果有二,一是落选,但仍然是乡镇公务员,在乡镇体制内就业。二是当选甚至在更高位置上当选。原班子成员的落选是他们福利的净损失,但他们仍然可以从体制内获得就业的好处;在更高位置当选则是他们福利的净收益。因为缺少其它获得福利的机会,原镇领导班子成员具有强烈的抓住机会行动的动机,但因为行动受到环境制度的制约,这些行动者的实际行动会十分谨慎,而不超出一定界限,以免行动失败使本来在体制内可以获得的就业也不能再有。
  换句话说,在杨集选举试点中,一方面参加竞选的原镇委领导班子成员因为缺乏在体制外选择就业的机会,而更加渴望从竞选中获得升迁这个净福利或避免落选这个福利的净损失。另一方面,也因为原领导班子成员缺乏在体制外选择就业的机会,而更加不敢于在竞选中不顾乡镇体制常规,仅凭借选举方案中有利于自己的制度作破斧沉舟的一击,而会为自己留下继续呆在体制内的空间。简单地说,镇班子成员因为缺少在体制外选择就业的机会,而具有强烈抓住于已有利规则的动机,却少有真正去抓住于己有利规则的胆量,更不用说行动。
  尽管有各种传闻,几乎所有观察者都承认,杨集选举试点进行得相当有序。郭勇和晏涛一再在各种场合宣讲不能有任何贿选行为,一旦发现贿选,不仅取消参选资格,而且会作更为严厉的处理比如开除公职或党籍。晏涛为了防止镇长举中出现贿选以及其它拉票行为,在选举前十天,每天将几个主要竞选当事人召集在一起开会,有事没事也要坐到晚上十一点以后,从而使竞争当事人没有拉票活动的机会。在杨集选举中,没有人公开站出来为难县委工作组,为难作为主持人的镇委书记晏涛,有的只是各位参加竞选的原班子成员个人性地反复向郭勇和晏涛诉说自己的特殊境况。杨集选举不是向下动员选民而是向上活动领导,这是杨集选举有序进行的一个重要特点。不仅如此,在杨集镇党委委员选举和镇长副镇长选举中,县委有意识不公平的引导,比如在镇委委员选举中,强调年龄因素和性别因素,在镇长选举中明显袒护原镇长万小平等,虽然引起了利益受损者的不快,利益受到损害者并没有因此产生激烈情绪,而是默认了这些行为。杨集选举中,也很少有参加竞选的原班子成员利用贿选与一般竞选界限不清的边界来公开拉票活动(这些拉票活动与贿选有本质区别,无论是郭勇还是晏涛,事实上无法将一般性的公开拉票称作贿选,这也是他们自己承认的)。在整个杨集选举中,参加竞选的原班子成员尽管每个人都希望从这次选举中获得福利,起码不让己有的福利受到损害,而有各种各样或多或少的活动,但没有一个原班子成员采用了激烈的方式去活动,也没有一个原班子成员将试点方案中于己有利的方面充分展开,即使雷维斌这个选举中受损害最大的原班子成员也没有公开指责晏涛在年龄上对自己的不公平(如前已述,试点方案允许50岁以内的人参加竞选,而雷才47岁),而仅仅是在我们面前抱怨晏涛偏袒年轻人。
  从理论上分析,在体制外缺乏就业机会的人,在乡镇选举中的第一要务是仍然保留在体制内的就业,不至于因为贿选等激烈参选导致开除党籍甚至公职的处分,这个机会成本实在太大。在保证不会产生严重后果的情况下,缺乏在体制外就业机会的竞争者会更急于把握竞选的机会,来获得选举产生的净福利。因此,这些体制内的缺乏体制外就业机会的人,是一群动机很强却胆子很少的人,是一群想法很多却行动很少的人。杨集选举正是如此。
  杨集选举如此,并不代表其它乡镇选举也会如此。构成以上杨集选举有序进行的两个前提,一是体制内的原班子成员普遍缺乏在体制外就业的机会,他们不敢于越出乡镇体制的常规,来充分利用新规则中于己有利的方面展开竞争;二是体制外的竞争者没有参与进来。若杨集选举没有以上两个前提,杨集选举还会有序进行吗?郭勇和晏涛还有能力控制住杨集选举吗?
  如果体制内的原班子成员中的一些人可以在体制外容易地获得就业,他们当然会充分利用选举试点的新规则来为自己获得选举的净福利而努力。他们会如村委会选举中通常出现的利用规则指责乡镇违法,指出选举某个环节违法,指责领导意图干扰选举等等。他们还会放手发动竞争,会利用一般竞选与贿选之间模糊不清的界限来广泛拉票从而服务于自己当选的目的。他们更倾向于去实践新规则,利用新规则去动员选民,让新规则服务于自己的目的,而不是向领导申述自己独特的遭遇。他们会抓住这个千载难逢的在体制内获得升迁的机会,他们认为,与其在一个不重要的体制内职位上长期呆着,不如放手一搏,即便失败,也能够在体制外找到就业机会。因此,这些在体制外容易获得就业机会的竞争者是一群敢于行动的人,是一群愿意大胆利用机会置传统体制常规于尴尬处境的人。在这种容易获得体制外就业机会的地区进行乡镇选举,旧规则就更加容易被抛弃,新规则就更加容易引入并生长起来。
  另一个如果是杨集选举中一开始即有非体制的成员进入到竞争中来,情况也会大不相同,非体制成员参加乡镇选举,他们当选就获得了极大的净福利,失败了福利也没有损失。他们当然会利用所有新规则中于己有利的方面来谋取当选,他们甚至会利用旧规则中于己有利的方面。体制外的竞争者利用一切机会来寻求当选,必然造成体制内规则的失效。晏涛可以在选举前将参加选举的体制内成员召集在一起每天开会到晚上11时,他却不能控制体制外的竞选者。他因此也应不再可能控制体制内的竞争者。如杨集目前一样有序的乡镇选举也就不再可能。体制内外不同竞争者的竞争,很快便将传统乡镇体制常规冲击得七零八落,再想恢复常规的努力就会相当艰难,新规则因此也就生长起来,新的乡镇体制常规迟早也会到来。
  杨集选举试点是在一个中部地区进行的,具有特定民众基础的选举。中部地区乡镇体制内的官员普遍缺乏在体制外获得就业的机会,没有人或极少有人敢于冒着被清除体制的风险。杨集选举中之所以缺乏激烈的把握选举机会的竞争,原因即在于此。杨集选举又是在湖北荆门这类所谓“缺乏分层与缺失记忆”乡村进行的选举,体制外的具有竞争乡镇领导职位的高大威猛的精英人物太少,从而不能在新规则到来时把握住机会。杨集选举因此成为一些缺乏在体制外就业机会者的体制内成员之间的竞争,正是这种背景塑成了杨集选举的前述面貌。
  主要参考文献
  孔飞力:《叫魂》,上海三联书店1999年版。
  应星:《大河移民上访的故事》,三联书店2001年版。
  徐勇主编:《杨集实验:两推一选书记镇长》,西北大学出版社即出。
  贺雪峰:“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”,《社会学研究》2001年第2期。