中国农村贫困形成机理的内外因素探析

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中国农村贫困形成机理的内外因素探析

  关于我国贫困形成的原因和机理,理论界有不同的认识。王铁生总结了中国六大贫困区域类型的贫困原因,提出了贫困地区致贫的共同因素:①自然环境条件较为恶劣;②自然资源配置极不均衡;③交通闭塞,信息不灵通;④科技文化不发达,人口素质偏低。①杨秋宝对我国贫困地区经济落后的成因总结为:①自然资源短缺。主要是指贫困地区自然生态和农业生产环节较差;②资本短缺。主要指国家对贫困地区的投入较少,贫困地区地方财力有限;③人力资本短缺。主要指贫困人口生理体能素质较差和人力资本投资强度低、效益差;④制度短缺。表现为:第一,缺乏追求财富、摆脱贫困的激励机制;第二,封闭的社区结构及其功能成长为长期贫困的社区环境;第三,市场制度、市场组织、市场机制的发育和成长极为缓慢;第四,作为农村工业化微观生长点组织形式的乡镇企业发展缓慢;第五,行政和管理体制使经济发展依赖于行政安排,导致不同层次的经济主体发展能力不足和发展权利弱化;第六,普遍存在着安贫守土、听天由命的传统文化观念和习俗,等等。张新伟认为贫困地区之所以贫困是因为交易效率低下、分工不足而导致的,如果不改变贫困机制,即使投资力度再大也解决不了贫困问题。严瑞珍在分析开发式扶贫时,也认为由于反贫困一开始被认为是政府的非市场行为,只问公平不讲效率,只问生产不讲销售,只强调开发不考虑市场,结果费了九牛二虎之力,资源得到了开发,但产品却销售不出去。


  从国内学者对农村贫困的阐述看,最主要的观点是,贫困地区自然资源环境恶劣、资本短缺和人口素质低,如王铁生、杨秋宝等。这种观点的局限性在于:_是只看到了导致农村贫困的共同要素,没有全面系统揭示深层次原因;二是导致农村贫困的因素之间的内在关系并未进行阐释。另一种代表性的观点认为,农村贫困地区交易效率低下、分工不足,导致市场化发育低、供需脱节,如张新伟、严瑞珍等。这种观点只是从市场化的视角揭示了农村难以脱贫的原因,没有分析导致农村市场化低、分工不足的结果的原因。农村贫困是错综复杂因素共同作用的结果,笔者认为应从外部因素和内部因素以及它们之间的相互影响来揭示农村贫困的深层原因和机理。


  一、农村贫困形成的外部因素


  (-)自然条件恶劣和生态环境失衡


  独特的地理环境是导致贫困的_个重要外部因素。地理环境的独特,_方面是指自然条件十分恶劣,自然灾害频发。我国农村贫困人口主要集中在西北、西南等地区,并呈块状或片状分布于土地贫瘠、水土流失严重的深山、石山区、荒漠区、黄土高原区、地方病高发区以及少数民族聚集区、边境地区、泄洪区等。这些地区往往由于地理环境的变异而形成恶劣的自然条件,并且还是洪、旱、霜、雹、震、病虫等自然灾害的高发区。恶劣的自然条件和频发的自然灾害导致了这些地区的生产成本和交易成本增高,难以形成生产和交易的规模化经营;另一方面往往表现为生态脆弱和失衡。我国贫困地区大多处于生态敏感地带,即介于两种或两种以上具有明显差异生态环境的过渡带和交错带。其典型特征是对环境因子变动的敏感性强,因环境或景观的变化导致土地生产力的急剧下降乃至丧失。在传统‘‘掠夺式”经营模式下,我国贫困地区长期乱砍乱垦,植被遭受严重破坏,导致水土流失和土地严重退化,荒漠化现象也相当严重。从现实情况来看,几乎所有的西部贫困县都面临着生态恶化的严重影响,其中不少贫困县位于生态影响波及面很大的区域,如在长江上游的水土流失敏感区就有135个贫困县,占全国贫困县总数的22.8%。①另外,伴随着工业化进程的加快,环境污染和生态环境的破坏逐渐加剧。工业化创造了巨大的社会生产力,为社会发展做出了重大贡献的同时,工业化环境污染的恶果却主要由农民承担,进一步加剧了农民贫困的程度和降低了其脱贫返贫的可能。


  (二)基础设施薄弱


  基础设施即基础建设,不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施,也包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会性基础设施。农村的基础设施通常是纯公共物品或准公共物品,是农村居民进行正常生产和生活的基本条件。


  农村基础设施直接影响着农民生产成本和生产效率,可以说农村基础设施的建设与农民收入具有直接的关系。贫困地区的基础设施投资成本高,而收益率低,从而加剧了贫困地区基础设施供需失衡,表现为基础设施薄弱。据国家统计局农村社会经济调查司的《中国农村贫困监测报告2009》公布的调查数据,可以发现,2008年全国农村基础设施较往年得到了全面提升,但贫困农户所在村或社区与全国平均水平约仍有一定的差距。在道路交通方面,2008年全国通公路的自然村比重为98.7%,而全国扶贫重点村通公路的比重仅为82.5%。实践证明,道路和交通运输是区域经济发展的重要一环,交通运输通畅,农村的生产经营就有保障,商品化程度就会提高,农民脱贫致富就有了基础。否则,就会形成一个相对封闭的区域,无法与外界进行物质和信息交流,进而加剧落后贫困的局面;在通讯条件方面,2008年全国通电话的自然村比重为98.7%,能接收电视节目的自然村的比重为99.1%,而全国扶贫重点村这两个指标的比重分别为87.5%和92.9%。通讯条件的落后会导致技术信息和市场信息的缺乏,从而造成贫困落后的乡村农副产品很难把握市场需求脉搏,经济效益和收入水平会受到严重影响;从电力上看,全国村通电平均比重为99.5%,全国扶贫重点村的通电比重为96.9%,相差大约3个百分点。电力对农村经济发展和生活水平的提高影响巨大,一方面电力对农业生产技术和生产方式带来革命性的影响,另一方面也会对农民的生活水平和生活习惯产生重大影响;此外,使用安全饮用水不仅是保证农民健康的重要条件,而且也是降低因病致贫和因病返贫的重要因素,但目前贫困地区使用安全饮用水的比重还不到60%。


  在农业生产基础设施方面,全国农田水利设施整体状况令人担忧,贫困地区严重匮乏。截止2008年底全国耕地18.26亿亩,其中灌溉面积仅8.77亿亩,占耕地总面积的48%。全国有6000多万亩易涝耕地、3000多万亩盐碱地和近1亿亩溃害低产田,大部分地区排涝标准低;全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上,灌区中等干旱缺水300亿立方米,隐含减产粮食数百亿公斤。一方面现有小型农田水利设施老化失修、功能衰退,另_方面农业的发展要求大量高标准的农田水利设施为之服务。水利设施建设滞后,已成为全面建设农村小康社会和社会主义新农村的严重制约因素。在丘陵山区农田水利工程严重匮乏,农民基本生产条件难以保障,是农村粮食贫困和无法解决温饱水平的重要因素。农田水利设施的缺乏和落后,影响优良品种和经济作物的种植以及农产品的品质,也造成贫困地区农民收入的增长缓慢和脱贫的难度增大。


  (三)社会保障的缺失


  我国80%的人口在农村,农民的社会保障是整个社会保障体系的重要组成部分,然而,农民却长期被排除在社会保障体系以外。随着市场经济的深入发展,农村居民要面临着三个方面的风险:①市场竞争的风险。市场经济条件下,农户的粮食、农副产品都必须进入市场,而作为独立经营者的农户,也必然独立承担市场竞争所带来的风险;②家庭结构变化的风险。我国农村居民主要依靠家庭养老,但是随着我国计划生育政策的推行,农村家庭结构趋于小型化,家庭的社会保障功能下降;③自然灾害的风险。农业生产的显著特点是对自然的依赖性和季节性,尤其近年来自然灾害频繁出现,增加了农业生产的自然灾害风险。


  从养老保障机制来看,21世纪的中国将是_个不可逆转的老龄社会。全国老龄委发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出,21世纪中国人口老化趋势分成三个阶段:第_阶段(2001-2020年),是中国社会快速老龄化阶段,期间平均每年增加596万老年人口,年均增长率3.28%,超过总人口年均0.66%的增长速度;第二阶段(2021-2050年)是加速老龄化阶段,平均每年增加620万老年人口,2050年老龄人口将超过4亿;第三阶段(2051-2100年)是稳定的重度老龄化阶段。2051年中国老龄人口达到巅峰的4亿3700万,并将持续稳定在占总人口的31%左右,而这些老人大部分在农村。如果农村养老机制不建立,这将成为农村贫困的又一根源。从失业保障机制来看,在我国,农民一般不被纳入失业的范畴。但是,实际上,我国农村存在大量的隐性失业问题。在中国,农民人均土地占有量仅为0.08公顷,为世界平均水平的1/3。据粗略估计,我国农村存在剩余劳动力大概有3-4亿人。同时,伴随着中国工业化、城市化进程,农村土地被大量占用,造成既没有工作又无土地的失地农民,他们可以说是典型的失业人口。但是,我国失业社会保障机制主要针对城市居民,而农民无缘享受,这无疑增加了失业农民陷入贫困的可能性。


  (四)土地制度的不完善


  我国现行《农村土地管理法》规定:我国农村土地依据法律属于农民集体所有,农民分散经营,并由村农业合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。实际上,农民集体所有权在某种程度上是虚拟的。这种集体所有权虽然法律上或表面上属于集体内部所有,所有权非常清晰,但实际上它既不同于个人所有权,也不同于一般的所有权,对于集体中的个体来说,所有权并不清晰。农民对土地的权益是一种集体共享权,不具有分割性。实践证明,现行农村土地制度下农民的土地产权状态是残缺的,但从某些现象来看,它又具有与制度安排不符的特征,是一种潜产权状态,即按照法律规定,我国农民实际上不拥有土地的所有权,却在某些情况下能行使所有权的权限,如土地转让的收益,按“谁所有,谁获益”的原则,这笔收益应归“农民集体”所有,但实际上却由并没有土地所有权的农民获得,这是一种特殊的所有权在经济上的实现。①这种集体所有的土地制度既决定了每一个农民的所有权,但在实际上土地又不受任何农民支配。在我国农村,农民集体的代表是村委会,农村土地所有权由村委会来控制和管理。农民和村委会的关系实际上演变为发包与承包的类似“租赁”的关系,从经济利益上来看,农民和村委会都各自追求自身利益最大化,它们之间关于土地方面的利益一致性似乎不存在了。②我国法律将关系到农民生存权利极度稀缺的土地资源实际上界定给了一个半官方机构,该机构掌握了土地的所有权,并享有土地的发包权、改包权、收费权等多项行政权力,这样就为这一组织借助行政权力对农民的一些经济权利进行剥夺和侵犯提供了合法依据。农村土地产权制度的缺陷和不完善也为土地的流转和规模化经营制造了障碍,降低了土地收益的空间。一方面,农村土地所有权归农民集体所有,而经营权隶属于分散的单个农户,也就从根本上排斥了土地的规模化经营,从而限制了高科技在农业的运用,阻碍了农业的工业化和现代化步伐;另一方面,土地产权不完善无法形成合理的土地流转机制,阻碍了要素的合理流动和优化配置,造成土地资源的限制和浪费。这些问题又成为农民增加收入和摆脱贫困的障碍。


  (五)城乡“二元”体制


  我国长期实行城乡分割的二元经济体制,最突出的表现就是实行城乡有别的户籍制度和公共物品供给制度。城乡有别的户籍制度始于1958年1月,其目的是实施中国的重工业化发展战略,减少农民流动给城市带来的压力。二元户籍制度使农民长期固守土地而不能自由流动,严重阻碍了农村剩余劳动力转移和城乡人口的交流,造成城乡分割和农村的封闭。虽然近年来,农民工大量进城务工,但是户籍制度往往是他们被城市排斥的重要因素,也是他们无法融入城市生活的一个重要屏障。同时,城乡有别的公共物品供给制度导致农民无法获得必需的公共物品供给,严重影响了农民的生产和生活水平,是农民增加收入和陷入贫困的又_重要因素。


  二、农村贫困形成的内部因素


  (一)农村人口增长快,家庭负担重


  社会调查发现,贫困地区的普遍现象是人口增长速度快,家庭人口多,劳动力剩余严重。由于人地矛盾,基本生态条件恶化,无法保证正常的给养,贫困地区人口身体素质不断下降,加上_些地区近亲结婚和水土条件造成的地方病,身体健康受到严重损害。贫困农户及低收入农户相对于其他农户,具有更大的家庭规模,每个劳动力需要负担更多的家庭成员。2008年贫困农户及低收入农户的平均家庭规模分别是4.3人,比全国农村平均家庭规模高出1倍左右。从家庭结构来看,贫困和低收入户16-60岁人数与全国平均水平相差不大,主要是低龄及老龄人口较多。贫困户中夫妇及3个以上孩子和三代同堂户占63.2%,分别比低收入户高9.7个百分点,比全国平均水平高27个百分点;贫困户中低龄老龄人口占36%,比低收入农户高2.1个百分点;贫困户劳动力负担系数为1.6,比全国平均水平高0.2百分点。上有老下有小、多子女的现实使得贫困户家庭收入被大大摊薄,在劳动力收入相同的情况下,负担系数的差距就表现为人均贫富程度的差距。


  (二)农村文化程度低,人口素质差


  人口素质低是导致农村贫困的内在因素。农村人口数量与质量往往呈反向变动关系。从区域视角来看,越是贫困地区,人口增长率越高,而受教育程度和文化素质越低;从家庭内部来看,家庭规模越大,家庭收入用于教育和文化支出的比重越低,家庭成员的人口素质越低。在农村劳动力中,劳动力文化程度是影响就业和收入的重要因素。一般而言,所受教育程度越高,收入越高,所受教育程度越低,收入越低。


  若仅从人口数量上看,许多人会误认为贫困地区人力资源过剩。但考虑到人口素质,人力资源不足矛盾十分突出。贫困重点县和重点村的文盲、半文盲的比重分别为12.7%和15.4%,高于全国平均水平5.8个百分点和8.5个百分点。贫困重点县和重点村初中以上劳动力比重只有8.7%和7.9%,低于全国平均水平5.1和6.9个百分点,尤其值得担心的是贫困地区儿童入学率要明显低于非贫困地区,7-15岁儿童在校率全国平均水平为97.2%,而贫困地区儿童在校率仅为90.1%。2005年全国农村劳动力平均受教育年限为8.0年,相当于初中二年级水平,而贫困和低收入农户劳动力平均受教育年限为6.5年和6.8年。2005年农村劳动力中接受专业技术培训的比重为20.2%,而贫困地区和低收入户中的劳动力接受过专业培训的比重偏低,分别为12.7%和12.6%。在就业范围上,低文化素质劳动力主要集中在基础产业和服务性行业,主要是农林牧渔业、采掘业、制造业、建筑业、运输业、批发和零售业、餐饮业和社会服务业,平均收入水平低。人口素质低和观念落后是造成农民贫困的重要内在因素。


  (三)农民自身的组织化程度低


  中国农业的发展由于历史原因和农业本身特点,形成农业生产的高度分散性和独立性的特征,农民的自组织程度较低,这直接导致农民在当今社会和市场经济交换中处于不利地位。一方面,农民没有代表自己利益和维护自身权利的社会组织,农民的合法利益得不到相应国家法律的保护;另一方面,在与其他利益集团谈判和博弈中,谈判能力低和交易成本高,自身的利益无法充分实现。农民组织化程度低影响农民生产经营的竞争力,也使农民成为现代社会中的弱势群体。大部分贫困地区处于相对封闭的环境中,这与现代社会的开放性、流动性形成较大的反差。贫困乡村的个体农民由于集体组织的缺失,农民个人或单个家庭在市场中由于信息缺乏、技术水平低、资源无法合理配置等,必然在市场竞争中处于劣势,其经济收益也必然较低。此外,由于农民组织程度较低,也使农民失去一些必要的农村公共物品和公共服务以及自身利益得不到合理的维护。这些问题也是导致农民贫困的重要因素。


  (四)贫困文化的影响


  从社会学角度考察,贫困不仅是一种经济现象,也是一种文化现象。美国社会学家奥斯卡?刘易斯首次提出“贫困文化”概念,并指出“贫困文化”的影响:①从全社会角度来看,贫困文化是一种亚文化,它是贫困者脱离社会生活的主流而陷入自我封闭或孤立的境地(自我排斥主流社会和文化);②从社区层次来看,贫困人口在贫民居住区域形成了群体意识和社会归属感,从而使他们远离了主流社区;③从家庭层次来看,贫民存在家庭结构残缺,造成他们缺乏进取精神、竞争意识;④从个人层次上来看,贫困者通常知识贫乏、眼界窄小,只关心眼前的利益和个人事情,缺乏社会感或群体感,有自暴自弃或自毁的倾向。从社会调查发现,我国贫困地区也存在贫困文化的消极影响,主要表现在:①读书无用论思想。贫困户家长往往以功利主义思想看待教育,认为孩子读书成本高且很难成才,不如让孩子綴学外出打工,这一思想在农村社会普遍存在,从而也影响了农村劳动力的文化程度和人口素质;②重男轻女、多子多福等思想。在农村普遍存在“养儿防老”‘‘男尊女卑”等根深蒂固的封建残余思想,导致愈贫愈生和贫困地区人口增长快;③重农轻商的农本主义思想。我国长期以来的思想主流是农本主义,并把从事商业活动看作是不务正业的行为,农民固守‘‘面朝黄土背朝天”的生活,这导致农村长期存在商品意识和市场观念淡薄,也会影响到农民从事多种经营和收入的增长。


  三、结论


  贫困不仅仅是一种经济问题,更是一种复杂的社会现象。从农村贫困形成的机理来看,是由错综复杂的内外因共同作用的结果。因而,针对当前农村贫困的形成机理的内外因素,中国消除和缓解农村贫困应从以下方面入手:


  (一)从宏观层面上,以科学发展观为指导实现扶贫政策和机制的创新


  国内外反贫困实践证明,政府在反贫困中的角色和职能不仅会影响到扶贫绩效,而且会影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而,从宏观层面上,首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能,把以政府为主体的反贫困机制转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能体现在:制定贫困线标准,准确识别贫困目标群体,并进行贫困监测;制定反贫困战略,保持宏观经济的稳定和持续快速经济增长,实现财政转移支付;提供公共物品和公共服务,并对贫困人口进行培训,等等。其次,完善扶贫资金管理体制,提高扶贫资金使用效率。中央财政扶贫资金应由国务院扶贫开发领导小组根据各省、自治区贫困人口数量、贫困状况和资金使用效益,统一协调和统筹安排,合理确定资金使用的目标、范围、用途。然后,由省、自治区扶贫开发领导小组根据国家扶贫攻坚总规划、贫困人口分布状况和资源优势,按区域、按产业,统一规划项目并确定扶贫开发项目的优先顺序,分期分批发地开发实施。再次,就扶贫政策的设计来说,应根据不同的贫困群体特征,设计不同的反贫困政策。对于具有自然资源开发优势的地区,应采用利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略;而对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫政策;对于缺乏自然资源优势和生存环境恶劣的地区,应采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策。最后,建立和完善农村社会保障机制。过去以经济增长为目标的扶贫方式已经不再适应边缘化的贫困人口,区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此,需要借鉴发达国家的反贫困实践经验,逐步建立和完善农村社会保障体系,构建中国农村反贫困的安全网,它是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。


  (二)中观层面上,调整和改善农村贫困地区的产业结构


  从农村贫困地区的调查资料来看,贫困地区的单一产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫,必须改变贫困地区的产业结构,加快贫困地区农业的产业化、工业化进程,拓宽贫困人口的增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下,发展农副产品加工工业,建设区域性的龙头产业,用公司加农户的方式,推进农业产业化经营,形成产业稳定增长、增收、增资自我良性循环的脱贫机制。


  (三)微观层面上,提高贫困人口素质,形成民主参与式的扶贫机制


  在以往的扶贫开发中,扶贫完全是一种政府行为,而贫困人口只是政府扶贫福利的被动接受者,无任何渠道来表达需求意愿。这样,贫困人口的自身积极性和主动性被忽视,容易造成贫困人口“等、靠、要”的思想和行为,无法从根本上消除贫困。因此,从微观层面来说,政府应一方面重视贫困人口的人力资本投资,加强贫困地区人力资源开发,培养和提高他们参加农业生产、获取资源和参与市场竞争的能力和素质;另一方面应引导贫困人口建立自我服务和自我发展的合作组织,激发贫困人口的主体意识,通过各种渠道参与到影响他们生活的反贫困实践中,使贫困人口成为有效反贫困治理的主体力量,从而才能真正实现贫困人口自我脱贫的战略目标。