我国农业用地经营方式变革中的财政支农问题研

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我国农业用地经营方式变革中的财政支农问题研

「内容提要」从小农户分散经营到大规模企业化经营的农地经营方式变革,不仅是我国农业经济今后改革发展的长远方向,也是解决“三农”问题的根本途径之一。同时,为贯彻城乡统筹发展战略提供了现实选择。在这一过程中,找到适合这一历史性变革的财政支农政策,有效推进改革的稳步进行,则是根据中国国情所必须做出的宏观政策性安排。本文就我国农地经营方式变革中,财政支农存在的问题,如何进行调整,以及进一步推进改革顺利进行的政策取向做了较为深入细致的探讨。

  「摘 要 题」土地经济

  「关 键 词」农地经营方式/财政支农/大规模集中经营/农业企业/土地使用权流转

  “三农”问题是当前社会各界关注的焦点话题,就目前我国“三农”问题的现状来看,要真正解决好这一复杂而又重大的问题就必须充分重视财政对农业的投入与支持,并且紧密结合农业各方面变革的实际,特别是近年来农业用地经营方式的变化趋势,笔者认为它将代表今后我国农业、农村、农民,生产、管理、就业的发展模式与方向,并奠定彻底解决“三农”问题的基石。本文就农地经营方式变革的前提下,财政支农政策如何与其相互配合并促进其不断发展与完善加以探讨。

  一、当前农地经营方式变革中财政支农存在的问题

  目前,我国农业用地出现了许多如土地使用权流转、土地集中规模经营、企业化农业等一系列新的生产经营方式。这不仅是我国农业生产经营体制改革的主观愿望,更是农业生产力自身不断发展的客观要求。然而,当前的财政支农政策和现实工作在一些方面还没有完全跟上这一农业客观发展的实际情况,存在许多问题。

  (一)财政支农投入不足,阻碍了新型农地经营方式的推广

  尽管国家高度重视农业发展,近年来对农业的投入也有大幅增长,但由于财力有限,使用效率不高,结构矛盾突出等原因,相对于当前我国农业基础薄弱,效益低下的发展现实而言,投入仍严重不足,而且许多支农资金比重指标不断下滑(如图1)。

图1 “八五”以来国家农业投入情况
注:1.从1998年起,国家财政农业支出包括国债安排的农业基本建设支出。

  2.从1998年起,国家银行农业贷款占国家银行总贷款比重以短期贷款计算。

  同时,财政支农资金结构失调、管理混乱,导致生产性支农资金到位率很低,地方“吃饭财政”挤占挪用了大量有限的生产性支农资金,加剧了农用资金的供求矛盾,使得农业这一“弱质”产业的许多基本生产经营条件不能得到较好的维护和改善(如农业基础设施,抗病防灾能力,土地改良)。[1]这就无法为土地规模经营提供良好的农业投资环境,也就很难提高农业投资者集中土地现代化、集约化生产经营的积极性,阻碍了新型农地经营方式的推广。

  (二)财政支农资金分配、使用模式不适应农地经营方式转变的需要

  当前,无论是中央还是地方的财政支农资金融通渠道多是通过各级政府层层转接,中间难免“雁过拔毛”,资金沉淀,导致支农资金专款专用缺乏保障,农业补贴资金流失严重。由于得不到有效的国家农业补贴支持,增加了大规模农地经营的未来收益风险。而且,相对中央财政支农拨款而言,目前由于我国农业效益低下,生产经营方式落后,地方财政投资农业的积极性不高,其投入成逐年下降的趋势(如图1)。这非常不利于农业这一因地制宜特点显着的产业的发展,因为只有地方政府最了解当地农业的真实情况。这使得从事规模化经营的农业主体得不到地方政府亲民、切实的政策与环境支持,客观上不利于其发展壮大。同时,农业政策性银行(农业发展银行)建制有限,难以深入乡村,财政已有的支农性贴息贷款基本上是以传统的小农户为对象,数量少、规模小,而那些大规模的农地经营者需要的是较大数量,能够及时、足额、到位的农业贷款,这种供求矛盾急需调整。

  (三)农村社会保障体制的缺失,制约了新型农地经营方式的发展

  在现行的财政支农资金中,预算内就有“农业基建拨款”、“支援农业生产支出和农业事业经费”、“农业科技三项费用”等11项。此外,国家还建立了农业发展基金等专项支农基金,但纵观这些支农资金,关乎农村社会保障体制建立的却几乎没有。这一方面是由于所有制、城乡分离、户籍制度,以及侧重工业发展等历史原因,使得农村社会保障制度的建立没有得到足够重视。另一方面,以土地作为农民农村社会保障依据的传统观念没有得到很好的转变,特别是近年来耕地数量逐渐减少,农产品效益低下,面临自然与市场双重风险,脱离土地转向非农产业部门的农民逐渐增多,如不妥善处理好之一问题就会严重影响土地使用权大规模流转和集中经营,即农民难以割舍土地,而且妨碍了新型农业经营主体现代治理模式的建立,即难以形成企业化、产业化的新农业,增加了他们的经营成本和负担,这样就为现有土地上的农民向新型农业经营单位的转移设置了一大障碍。

  (四)财政农业税费改革滞后,不利于推动农业现代化经营

  合理科学的农业税费制度也是财政支农的一个重要手段。近些年,国家为减轻农民负担所进行的农业税费改革取得了一些成效,但遗憾的是,这一改革从解决“三农”问题的全局角度出发而进行的统筹安排与思考不足,没有将减轻农民负担同促进农业现代化经营及农村地方政府支农的财权、事权改革紧密结合,其改革滞后性明显,这十分不利于农业现代化经营方式的推广。第一,当前的农业税费改革以及农业税的逐步取消,将逐渐形成农业税收的真空,使得农民享受国民待遇依据无着,这无疑会严重影响到农业、农村基建及公共事业的投入,不利于为农业现代化经营创造良好的外部环境。第二,农业税转型重视不够。当前我国农业税费的交纳主体分散、征收交易成本过高的现象主要是由于小农户的分散经营造成的。如果不能将原来资源税性质的农业税转型为所得税性质的农业企业、个人所得税就一定不适应新型农地经营方式法人业户的要求,同时也难以实现城乡税制一体化。第三,缺乏完善有效的农业税费改革。这非常不利于吸引大规模农地经营者以及非农资金对农业进行投入,使其形成在长期减少经营成本,扩大收益的良性预期。第四,地方政府,特别是省级以下政府没有成为农业税费制定、执行、收益的真正主体。分税制改革不彻底导致基层政府财权、事权不统一,无力支持地方农业发展,致使农业现代化经营方式的建立缺乏地方政府的推动力。

  二、农地经营方式变革的必然与财政支农的适应性变化

  农地经营方式的变革有其许多必然因素,财政支农政策面对这种变革应做出适应性的变化,从而支持和推动这一变革顺利进行,并不断完善。

  (一)家庭小户经营阻碍农业现代化发展,财政支农应转变对象

  当前我国农村实行的是从人民公社高度集中经营转变而来的以小农分散经营为基础,统分结合的双层经营体制。但多数地方在政策执行过程中只有分没有统,农业公共服务,特别是科技推广服务缺乏资金,人才流失严重。而且在这种经营模式下,我国人均耕地2003年只有1.86亩,且条块分割,原集体所有的大型农机具缺乏维护,无法发挥其功效。这就更加不利于农业科技规模效益的产生,许多先进农用机械无法在零碎分散的土地上使用,严重阻碍了农业现代化发展。财政支农面对这一客观现实,应当认清土地规模化集中经营的大趋势,实行鼓励土地流转、集中的政策,将支农对象放到农地规模经营的生产大户或农业企业上来,推动我国农业实现现代化的步伐。

  (二)小农户抵御、承担风险的能力很弱,财政支农应以创造性思维改变现状

  农业风险大体上可以分为自然风险、市场风险与制度风险。首先,面对自然风险,如洪涝灾害,小农户无法组织起有效的防灾、抗灾自救体系,不仅资金缺乏,而且土地分散经营难以统一规划,最终只能全部依赖政府支持。其次,面对市场风险,分散经营的小农户不适应社会化大生产的客观要求,投入大,产出小,效益低下,难以应对激烈的市场竞争,而且我国农村社会化服务体系如市场中介组织不健全,单个农户无法掌握较为详实的市场动态和信息,始终处于信息不对称的劣势一方,容易出现增产不增收的局面。最后,面对制度风险,小农户没有能力组织起维护自身权益的行业利益集团与侵犯其权益的行为做斗争,制度的变化只能被动的接受。为了避免制度变化可能带来的风险,许多小农户对土地进行掠夺式的经营,不愿改良土地长期投资。另外,农户家庭无力抵御和承担新技术带来的风险,在没有相应保障机制和风险分担机制的情况下,将进一步阻碍农业技术的推广。以上这些问题同样是财政支农政策关注的焦点,以往财政支农资金在这些方面的投入相当巨大,但收效甚微。要从根本上解决这一难题,就要求财政支农以创造性思维重点支持农地规模经营者,从各方面发挥其抵御和承担风险的优势,使我国农业的发展更加稳健。

  (三)农民农业收入增长缓慢,财政支农应因势利导

  由于近年来粮价持续低迷,农业生产成本居高不下,种粮收益微薄,甚至严重亏损,致使农民农业收入出现增长缓慢,有些地方甚至倒退的表象。这与外出打工和其他产业相比,收入上存在明显差距,于是农业劳动力流失,土地闲置、撂荒等现象接连出现,这客观上要求重新整和农业用地,完善土地流转制度,形成农地规模集中经营的新模式。财政支农政策应充分认识到我国农业发展的这一客观变化,因势利导,积极推动农地流转机制的市场化运作,建立相应的配套设施,扶持农业大户与农业企业的大规模土地经营,发挥其优势,降低生产成本,提高农民的农业收入,以工业化的新形式将农民合理自愿的附着在土地上,减轻农村剩余劳动力转移的社会压力。

  (四)入世后我国现行农业经营方式必将遭受冲击,财政支出应变被动为主动

  我国全面进入WTO以后,以农业个体分散经营为主的我国农产品必将遭受来自美国、加拿大、澳大利亚等以大规模机械化生产方式为主的国家所产农产品的强烈冲击。面对残酷的市场竞争,我国农地经营方式必须打破一家一户的小农经营格局,建设规模化、产业化、企业化的现代新农业,发挥有限耕地的最大效益。制定财政支农政策的相关部门应及时了解和掌握WTO对于农业的有关规定,主动出击,充分利用“绿箱”政策为现代化农业打造良好的生产经营条件。同时,合理运用“黄箱”政策增强新型农业主体的市场竞争力为其生存与发展争取更大的空间。

  三、积极推进农地经营方式转变,努力提高财政支农效率

  要作好新形势下的财政支农工作,就必须顺应农业客观发展的需要,克服家庭联产承包责任制下,小农分散经营所带来的一系列不利于农业现代化的缺陷,积极推动向农地大规模集中经营的生产方式转变,并将其与“三农”问题的解决紧密结合起来,从而进一步促进城乡统筹,经济结构调整等重大宏观经济目标的实现。在当前情况下,这就需要不断提高财政支农效率,作好政府的推动和引导工作,改革现有土地制度与财政支农资金分配、使用制度,健全相关法律法规,将包括土地流转,大规模集中经营,农业企业化等新型农地经营方式的这一“新时期的土地革命”进行到底。

  (一)彻底变革农村土地制度,增强财政支农针对性

  首先,建议取消农地集体所有制,改为国家所有(目前,许多地方乡镇企业的原集体所有的农地已经转为国家所有)。打破土地所有权的条块分割,由国家统一掌控全国农地的所有权,这有利于彻底清除农村基层集体组织、官员利用土地集体所有制,谋求一己私利,腐化堕落,形成乡村权势阶层的温床。同时,给予农民完整的土地使用权,即将原先掌握在集体组织手中的转包、转让、出租等土地处分权还给农民,使其与土地经营权一起形成农民完整的土地使用权。最终,让农业经营主体直接与代表国家的政府签署土地使用权合同,不再通过农村集体组织。这一方面维护了农民权益,另一方面为农地大规模集中,土地市场化流转和农业企业经营扫清了体制障碍,减少了阻力,降低了成本,创造了一个良好的外部环境。财政支农资金分配规模化、集中化的使用程度也会大幅提高,其针对性也将更加明确,财政支农资金的分配使用效率将会有大的提高。其次,在国家全面掌握农地所有权之后,要尽快组建国有农地产权交易市场(当然,这是一个只包括使用权的产权交易市场),将它纳入现有的国有土地交易流通市场,交国资委及国土资源部管理,具体负责设置、运行各地的农地产权交易所。这一举措将极大的促进农地自由流转,为其规模经营创造必要条件,而且市场上表达出的信息可以作为国家监控农业发展现状,制定和调整财政支农政策的重要依据。最后,在进行了以上改革之后,财政支农资金的分配体制也应做配套改革。改变以往支农资金多头管理,流失严重的情况。建议将这一资金统一划归各级农业发展银行及其分支机构,重点突出专款专用,相关支农款项直接打入农业大户或农业生产企业在这一指定银行的专用账户,最大程度的减少中间环节,防止挤占挪用。最终形成国资委、国土资源部管农地,农业发展银行管农资的新型支农管理格局。

  (二)新型农地经营方式的形成与支农财税体制改革

  新型农地经营方式的组织形式可以是多样化的,即可以是个体大型农场,也可以是私营、合伙农业企业,还可以是生产型农业公司,但共同点都必须是大规模集约化的农地生产经营者。大规模集约化生产经营可以最大限度的降低单位成本,产生十分显着的规模经济效益(小农户分散经营将逐渐无法生存)。这非常有利于增强农产品的市场竞争力,增加经营者的收入。更重要的是农地经营方式的变革,特别是企业型、公司型农业生产经营主体的建立将在诸多方面对“三农问题”的解决产生深远影响,并成为彻底解决这一难题的有效方案之一,而支农财税体制的大胆改革也必将成为推动这一变革的重要力量。首先,企业化的农业生产者要以现代企业治理模式管理、运行该企业,做到资金管理规范,账目清晰。这样就可以在农业费改税,并逐步取消农业税后,开征农业企业所得税。同时,保持增值税等流转税对农业的倾斜保护政策,解决农业税收真空的问题。其次,企业化农业将彻底改变农村劳动力就业、增收的现状。已将个人或家庭的农地使用权转让出去的农民可以选择进城务工或在非农产业的乡镇企业就职,也可以自愿受雇于得到大量农地使用权的农业生产企业成为农业工人。这样,农村劳动力市场将逐渐形成,大多数的农民仍然可以附着在土地上解决就业问题,其收入也就转变为工薪收入,自然纳入工薪所得税的征收范围。而农民个人的土地转让费收入,可以与成交方协商一次收款或定期分摊收款,同时交纳所得税。另一方面,财政支农也应将建立农业工人社会保障制度这一工作列为重点,尽快出台相关规制,以解决农村社会保障缺失问题,维护农业工****益,保障农业稳定发展。这里还建议建立农业工人工会把农业工人组织起来,在劳资双方的合作与斗争中最大限度的维护自身权益,这也必将成为整体改革方案中财政支农工作的一个组成部分。可以说,改革后的“三农问题”将随着农民逐渐向农业工人转变而成为“二农”问题。另外,企业化农业还可以在很大程度上改变以往小农户信息不灵通,抗风险能力弱的情况。同时,有利于形成农业利益集团,在国家农业政策的制定过程中发挥积极作用,在财政支农的主客体之间形成权力制衡。总的来说,企业化农业与支农财税体制改革的思想核心是一个以城乡统筹发展为主线,解决“三农问题”为重心的整体改革构想。

  (三)健全财政支农法律体系,保障农地经营方式转变顺利进行

  拥有一个健全的财政支农法律体系是保障农地经营方式转变顺利进行的必要条件,这一法律体系必须与其他农业法律法规保持原则、立场上的一致性,并辅之专有作用。建议在进一步完善财政支农法律体系的过程中,注意以下问题。第一,要从法律的高度支持实行最严格的耕地保护制度,使通过正规合法的农地使用权流通市场集中起来的耕地能够实实在在的用于农业生产,财政支农政策可以得到真正落实,而且对应于《农村土地承包法》“维持土地的农业用途,不得用于非农建设”的规定。同时,坚决打击不法投资商利用市场化交易恶意炒作农业用地,从而产生新的抛荒。第二,要完善农业税收法规及财政支农资金发放标准的法律规定,出台反耕地垄断经营法,从而严防恶性土地兼并,使农业经营个体无法从中得到经济利益甚至遭受法律制裁。第三,要将新型农业生产经营主体纳入《公司法》法人概念(建议组建有限责任公司),并规定其成立、变更、注销,以及破产等情况,同时认定为财税支农法规中的客体。特别是当出现农业企业破产时,可将其拥有的农地使用权在流通市场上转让给其他农业生产者,保证农业用途。如转让不成功,政府有权收回土地与其他农业生产者签订使用合同。第四,财政支农法规应与《证券法》、《公司法》等法律相配合,共同构成农地使用权流通市场的法律规范,使这一市场的真实供求交易与投机交易相得益彰,规范发展,并逐渐成长为国内又一重要的新兴资本市场。第五,财政支农法规中应明确农地使用权期限的规定,同时与农地使用权流通市场相结合,将当前零散农户耕地使用权向农业生产企业流转视为一级市场,这样农业生产企业将逐渐获得大部分农地的剩余使用期限。接着,当这些农地的剩余期限到期时,农业企业再与政府签订相应期限的土地承包经营合同,同时上市流通成为二级市场的交易标的。

  (四)依据农地经营方式变革的要求,改革农村地方政府行政体制,转变职能,调整财政支农方向

  在农地大规模集中于各个农业生产企业之后,农村地方政府的管理对象也随之集中于以农业企业为代表的“正规化”农业生产主体。与以往一家一户的分散经营,逐一管理相比农村地方政府行政事务的强度和数量会相应下降,工作效率也会有大幅度提高,这就为农村地方政府行政体制改革创造了有利条件。首先,这十分有利于农村基层地方行政单位的合并与精简。由于土地的集中经营,政府工作量减少,村与村、乡与乡、甚至县与县之间可以根据具体情况,该合并的合并,该撤销的撤销。这可以在一定程度上解决农村基层政府机构人员膨胀问题,将节省出来的行政事业性支出用于提高集中后的政府机构工作效率以及补充财政支农资金。其次,精简后的农村基层政府还应重新明确其财权和事权。财权方面建议将农地使用费收入及农地使用权流通市场上的印花税收入由中央与地方分成,将农业企业所得税、农业个人所得税全部留归地方政府支配,这样进一步将分税制贯彻于省级以下的行政级次。另外,改革后中央会加大对农村地方政府的转移支付力度。其中除保证地方政府正常履行职责,提高工作效率的行政事业费用补助划归地方政府使用外,大量的支农性资金补助,如为改善农村医疗卫生、教育、生态环境、交通等条件而提供农村公共物品划拨的中央转移支付资金则应由中央和地方政府协商使用。在事权方面,中央政府应负责全国或跨地区较大范围内的农业基础设施,农业科技及服务体系等事务的投入和建设,而地方政府则应在地方性受益较大的公共产品供应方面做出成绩,如地方交通建设、水电设施投入、医疗教育服务提供以及生态环境改善等。在农地经营方式改革的过程当中,农村地方政府还必须注意尊重民权,特别是在当前农户手中的土地使用权向农业企业流转的初级阶段,一定要牢记《农村土地承包法》“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”的规定,而且要十分突出自愿原则。目前,一些地方在土地流转中发生的纠纷和上访事件都是违背农民意愿,集体组织、干部包办、代替甚至是强迫命令引起的,其危害不言而喻。问题的关键在于当前农村地方政府的行政意识还远未达到市场经济的要求,其计划经济色彩相对较浓。我们应该让农村地方官员清楚的认识到在市场经济条件下,

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