民办教育地方政策制定的价值分析

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民办教育地方政策制定的价值分析

  民办教育政策的制定总是以某些具体的目标为指向,通过一些措施实现政策的导向、调控、协调、制约、管理和分配功能,而政策目标的确定和措施的选择,在很大程度上取决于政策制定主体与政策利益主体在价值冲突与整合过程中占主导地位的价值追求。不同的价值追求直接影响甚至决定民办教育政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。事实上,民办教育政策制定中的困难通常并不是技术上的,而是价值上的冲突。因此,寻求政府与民办教育实践者之间可以平衡的价值追求,是各地制定民办教育政策过程中必须认真对待的一个问题。
    一、落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师的平等法律地位
    教育平等是人类追求正义的结果。因为“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以拒绝或修正;同样,某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。”[1]任何社会政策的制定都应该坚持正义原则。而坚持正义原则要求坚持平等、对不平等的要给予补偿、在公民政治权利方面给予公平自由。这里,平等的含义,按照美国的乔万尼·萨托利在《民主新论》中的观点,可以从“法律——政治平等、社会平等、平等利用的机会平等、平等起点的机会平等、经济相同性等五个方面”[2]来理解。其中,法律政治平等强调每个人具有相同的法律、政治权利;社会平等强调每个人具有相同的社会尊严;平等利用的机会平等强调使每个人具有相同的进取机会,为平等能力的人提供平等利用的机会,对平等的功绩给予平等的承认;平等起点的机会平等强调平等地发挥个人潜力,为每个人提供相同的机会;经济相同性就是说,要么使大家拥有相同的财富,要么一起财富归国家所有。由于对平等的不同理解,对教育平等也有不同的界定,有的强调受教育权利的平等,强调前途的平等,公平机会的平等。有的强调对每个具有相似动机和禀赋的人来说,都应当有大致平等的教育和成就前景,不应当受到他们的社会出身的影响。有的认为教育平等的主要内容包括主体人格和尊严平等、教育权利与义务平等、教育权力与责任的均衡、平等起点的教育机会平等、平等利用的教育机会平等、受教育过程中机会平等、获得学业成功的机会平等、对弱势群体进行补偿。[3]
    具体到在民办教育政策制定过程中,确立价值取向就要坚持教育平等,既然民办教育与公办教育一样都是公益性的准公共产品,它除了享有教育在整个社会中应该有的平等,还要享受与公办教育的平等,通过享有与公办教育的平等法律地位来实现教育平等的享有。而坚持民办教育与公办教育之间的教育平等,就要坚持在政策制定中保持民办学校和公办学校、教师、学生享有一致的政治上的平等和经济上的合理待遇,实现对民办学校、民办学校的教师、学生三个方面的平等,包括:
    (1)发展民办教育同样是政府的重要职责。民办教育是我国教育事业的重要组成部分,具有与公办教育同等的法律地位,政府不能简单地把发展民办教育的责任推向市场,而是必须纳入地方社会经济发展规划和教育事业发展规划。政府应该将民办教育工作列入政府重要议事日程,在各项教育决策中不能歧视民办教育。
    (2)民办学校与公办学校享有平等的法律地位。虽然民办学校不是利用财政资金举办的,但他们承担着同样的教育责任,分担了国家的财政负担,创造了就业机会,所以在学校建设的税收、费用减免,办学过程中的用水、用电、用气的价格方面不能另眼相待,而要享受与公办学校同等的待遇。同时,民办学校也有权享受公共财政的扶持,获得公办学校一定比例的生均拨款和专项资金奖励,这是对民办学校享受教育平等的补偿,是减轻受教育者与举办者负担的合理责任分担。
    (3)民办学校教师与公办学校教师在身份、地位、待遇方面有同等的法律地位。把教师按照民办学校教师和公办学校教师进行分类管理,使得民办学校教师在承担同等社会责任的同时,享受低一等的社会待遇,这是不平等的。民办学校教师与公办学校教师相比,只是服务场所投资主体的不同,他们所从事的工作性质、肩负的责任、付出的劳动、入职时的标准都与公办学校教师是同等的,甚至付出的代价还要大一些,但现实中,他们的人事档案管理、社会保险、培训培养、评优评先、职称评审、科研项目申报,都不能受到平等对待,还靠政策的进一步强化来实现。当然,民办学校教师享有同等的经济待遇,并不意味着经费的来源是公共财政,而应该由民办学校承担主要责任,这种差别不能成为导致教师个体权益不平等的理由。
    (4)民办学校学生与公办学校学生应该享有同等的权利。作为受教育者,学生在人格、尊严、教育起点的机会、教育过程中的机会、获得学业成功的机会、获得补偿和奖励的机会,都不应该因为其所就读的学校是公办还是民办受到影响,他们因为自己的选择,多支付了接受教育的费用,但并不由此而丧失自己与公办学校学生的同等权利,比如,义务教育阶段的民办学校学生应该与公办学校学生一样享受“两免一补”;民办中等职业学校和民办高校学生在国家助学金、奖学金、贷款、就业、社会优待、评优奖励等方面应该享有与同级同类公办学校的学生同等权利。
    二、创造条件吸引社会资源进入教育领域,增加可供选择的多样化优质教育资源的供应量
    社会的复杂性和人类要求的差异性,使得公众对教育资源的需求总是超越现实的供给。这种超越一方面表现为优质教育资源的不足,择校热高烧不退;另一方面表现为适应个性发展和潜能最大发掘的特色学校的缺乏,不利于创新型人才的成长。这样一来,解决了“有学上”的问题以后,“上好学”、“上自己喜欢的学”就成为新的问题,将教育的起点推向更高水平,越来越强烈地呼吁增加高起点的优质教育资源,丰富教育的多样性,包括:学校的多样性、培养目标的多样性、教学内容的多样性、教学模式的多样性、评价标准的多样性,都成为了社会对教育提出的新的要求。
    于是,办人民满意的教育就要充分考虑群众的期盼,满足人民群众不断增长的多层次、多样化的教育需求。而这些需求的满足,需要足够的物质资源做基础,必须立足基本国情。既要看到我国经济总体实力在 不断壮大,又要正视人均水平还比较低,国力还不强盛,贫富差距还很大,城乡、地区发展还不平衡;既要看到现代经济和城市人口对教育的较高需求,又要重视农村教育和中低收入群体的实际情况,充分考虑我国人口众多、现阶段农村人口大规模迁徙和流动的特征。因此,单一的靠政府来满足社会的教育需求显得力不从心,也容易造成低效率、高成本。这就使得社会力量进入教育领域具有极强的必要性,政府必须高度重视民办教育这一教育事业发展的重要增长点。为此,民办教育政策制定要从以下几个方面积极创造良好的环境吸引社会资源进入教育领域,并鼓励办具有特色的个性化学校。
    (1)建立长久稳定的民办教育政策环境,避免政策频繁变更给举办者带来政策风险。事实上,我国民办教育发展的政策经常滞后于实践,发生一些政府事先没有明确规定禁止或者不可以办的事情,当一些学校已经花费成本而成为事实以后,政府予以禁止,导致举办者产生经济损失和失去投入民办教育的信心。
    (2)允许投入办学者获得适当的经济回报。虽然在中华人民共和国《民办教育促进法》中明确“出资人可以从办学结余中取得合理回报”,但这一鼓励性政策经常被误以为是经营性的投资利润分配,并且实际操作政策缺乏,还隐含着对取得合理回报的出资者和民办学校都将导致税收、费用、扶持等方面的严重不良后果,即使学校停办,出资人也不能获得一定的增值部分,这样既不利于新的资金进入民办学校,也容易造成举办者采取虚假成本方式套出学校资金,形成名义上的不要求合理回报,实际上提取了更高的收益。
    (3)采取扶持与奖励结合的办法,指导民办学校克服同质化倾向,办高质量的个性化与特色化的学校。在民办教育财政支持项目的确立时,规范民办学校建设与管理是基础,重点适宜定在“优质民办教育资源建设”、“特色学校”、“特色项目”的奖励方面。
    三、落实民办学校办学自主权,促进教育体制机制和育人模式的创新
    随着市场经济的建立和我国社会改革的不断深入,教育领域面临的深层次矛盾日益显现。这要求教育领域进行有突破性的改革,而改革的重要力量之一来自民办教育。一方面,民办教育作为教育管理体制改革的时代产物,是在不断改革的过程中成长起来的,经历了改革的苦难,已经在教育体制、管理体制、专业设置、教育思想、教育内容、教育方法的创新方面迈出了很大的步伐,已经出现了一批得到社会认可的优秀学校,为教育领域深化改革,解决深层次矛盾进行了有益探索,积累了宝贵经验,对于改变我们长期以来计划经济条件下传统的管理模式起到了重要的作用。另一方面,长期的单一政府举办的公办教育累积了太多的弊端,需要把竞争引入教育系统,发挥民办教育的冲击力量,增强民办教育对教育体制改革的鲶鱼效应,激发整个教育系统的活力。必须看到,民办教育的发展、民办学校品牌的创立不仅是民办教育自身的事情,而是整个中国教育能不能健康发展的大事。因此,通过发展民办教育来促进教育改革是新的历史阶段迎接挑战的一项英明决策,民办教育政策要有助于尽快促进民办教育的健康成长,从而有力量来推动整个教育的改革。
    (1)让民办教育形成一定的规模,具有与公办教育公平竞争的实力。从一个区域看,要“形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”,政府要引导民办教育在学校数量和在校学生数方面都达到一定的规模,并扶持建设一批优秀的民办学校,否则,民办教育就没有能力促进整个教育改革的推进。这就要求地方政府制定民办教育政策要以鼓励发展为第一目标,明确重点发展的方向,确立一定的数量目标,支持民办学校扩大招生规模。不能因为民办学校创办初期可能出现的缺陷和困难而回避发展民办教育的责任。
    (2)落实民办学校的办学自主权,给民办学校进行改革探索的空间。民办学校不是政府投资,人事任免不要政府负责,风险是学校自己承担,管理体制也与公办不同,所以在学校的自主招生、专业设置、教育教学、课程开设、教材选用、内部管理、收费标准等方面要赋予更多的自主权,不松绑就没有办法探索改革。政府控制越多,学校改革的空间就越小,民办教育推动整个教育改革的动力就难以发挥出来。
    (3)创新民办学校的制度设计,促进办学主体多元、办学形式多样的实质性进展。鼓励和支持非义务教育阶段学校与有实力的企事业单位、社会团体、民办教育机构、其他社会组织和公民个人利用非财政性资金进行合作办学,积极引进国内外优质教育资源进行合作办学。要对民办学校的产权进行界定,让投入主体放心长久经营管理学校。
    四、发挥公共财政对民办教育的激励作用,提高财政投入教育的产出水平
    在教育领域,不能追求投资的物质回报最大化,但不等于教育投入不要计算效益,同样要力求发挥教育资源配置的最大效能,提高教育资源的利用效率,追求教育经济效益和社会效益的最大化。无论何种层次的教育,都要争取以最少的投入获得最大的效益,增加最多的教育资源,让学生获得最大的受益。这就需要对教育资源宏观和微观配置都进行合理的谋划,通过调动教育实践主体的积极性来提高管理水平和降低运行成本。而事实上,人们越来越看到,公办学校的行政化管理和承担过多的非教育责任,导致学校投入效益不尽如人意。所以,必须找到一条新的路径,使得财政投入发挥更大的作用,创造更多的教育资源。民办教育发展的历程正好表明,财政“四两拨千斤”的杠杆作用发挥得好,完全可以用很少的钱引导大量的社会资源进入教育领域。
    (1)增加民办教育专项奖励资金,通过经常性的奖励鼓舞民办学校和教师。必须在政策中规定各级政府要设立发展民办教育专项资金,并纳入每年的财政预算,随着财政收入的增长和民办教育事业发展逐年增长。专项资金每年要奖励完毕,不能作为基金,而是当年通过奖励的形式投入民办学校。奖励的项目可以根据地方实际设立,比如:根据学校建设投入资金给予一定比例的资金奖励,办学特色奖励,优秀民办教师奖励,扎根民办教育事业奖励,民办学校规范管理奖励,等等。虽然财政给民办学校的奖励资金不能从根本上解决学校建设和办学经费问题,但能给学校增强信心,让社会看到政府支持民办教育的态度,鼓舞民办教育工作者的士气。
    (2)采取政府贴息、政府注资成立担保抵押公司等途径,引导银行为民办学校提供贷款,解决民办学校资金筹集中的短期困难。商业银行是按照商业规律运行的,既要规避风险,也要获得收益,政府的贴息有利于增强银行对民办学校办学前景的信任,降低资金贷款的风险,而政府实际上补贴的利益相对于学校的融资是很小的比例,但引进到教育领域的资源要放大几十甚至上百倍。
    (3)鼓励探索政府购买教育服务的方式,用低成本快速增加政府可以利用的公共教育资源。比如,为了解决学前教育资源不足的问题,如果都靠政府投入建设新的幼儿园,所花费的成本比充分调动民办幼儿园的积极性要高数十倍,建设的速度也要慢,还有大量的浪费和漏洞,利用好现有的民办幼儿园,通过政府购买教育服务的方式,降低收费,办成普惠性幼儿园;或者采取鼓励社会资金建设幼儿园,财政直接购买部分服务的方式,都能比较快速和低成本解决目前学前教育资源缺乏的突出矛盾。
    五、落实分级负责,多部门共同承担优化民办教育发展环境和规范民办学校办学行为的职责
    长期的计划经济体制和教育的复杂性,使得教育管理权力既高度集中,又多头管理。一方面,我国教育权力过分集中,教育政策强调统一,地方难以出台多样化的适应差异的政策,政府对学校统得过死,没有上级的文件下级不敢自主改进,抑制了学校的办学积极性;另一方面,制约学校的部门又非常多,大量权力部门都可以到学校检查和收取费用或者罚款,教育行政部门很多问题没有权力协调解决,加上民办教育是在制度没有完整设计的背景下发展起来的,大量部门权力与责任不匹配,有利益的事情多部门争取管,有麻烦的事情各部门相互推卸责任。所以,如何实现政府及其各级权力机构、社会中介组织之间的权力分享,并让民办学校教师、家长、甚至学生有参与管理决策的机会,这是创新民办教育政策的一个不可忽视的问题。
    (1)明晰民办教育分级管理,分级责任,赋予地方发展民办教育的权力。对民办学校在申报审批、日常管理、年度检查方面现在基本上都明确了国家、省、市、县的权力与责任划分,但仍然有权力与责任不匹配的领域,比如,高职的审批与招生计划是国家权力,责任归省级承担,地级市实际履行管理职责。由于管理权限的约束,地方在没有上级明确的问题上一般不敢突破,比如:民办学校性质定位,没有国家明确规定,省市县无法独立突破,这就制约了地方发展民办教育的主动性和创造性。
    (2)建立政府促进民办教育发展的协调机构。现在对民办学校有制约的权力机构涉及教育、国土、物价、财政、税务、民政、金融、工商、人力资源和社会保障、文化、卫生、公安、环保等许多部门,权力各自分享,而民办学校办学过程中出现问题往往是找教育部门,但教育部门实际上缺乏协调和解决问题的能力,这就需要更高一级的政府部门,比如国家要国务院、省级要省政府、市级要市政府,建立起一个促进民办教育发展的联席会议制度或者协调机构,共同解决民办教育发展过程中的难题。
    (3)充分发挥教育中介组织,特别是民办教育协会的作用。民办教育中介组织在反映民办学校办学困难、发挥政府与学校的桥梁与纽带作用、总结民办学校办学经验、促进民办学校行业自律、开展民办教育行业维权等方面可以具有独特的功能,但是协会如果得不到政府的认同与支持,协会作用的发挥就大大受到限制,工作推进就很困难,所以,应该明确给予民办教育协会一定的经费支持,鼓励政府给民办教育协会授权和购买协会的服务,对协会提供的服务和开展的业务活动,由政府支付相应的费用,所需资金纳入预算管理。
    (4)建立利益相关主体监督机制,多途径规范民办学校办学行为。民办学校在管理体制建立、收费、教育活动开展、教职工权益保障、财务与资产管理等方面需要有内部和外部的监督,除了政府职能部门依法进行监督外,教师、学生、家长、董事等利益相关主体的监督也非常重要,因此,必须要求民办学校根据规模和层次建立学校监事会、工会等机构和职工代表大会制度,有的还可以建立家长委员会、学生参与管理或监督管理组织。
    制定政策和实施政策的根本目的是对不同主体的利益进行调整和分配,这些任务的完成必须坚持正义原则。而正义总是与政策制定者的情感和经历有关,什么是好的,什么是期待的,什么是公正的,其判断往往呈现出个性化特色。由于政策主体和利益主体总是在自身价值判断的基础上提出对自己有利的社会选择期望,他们表现出不一致的政策价值追求是正常的。但政府作为公正秩序的维护者和监护人,肩负着保障机会公平,确保环境公平的职责,这就要求教育政策制定过程中,要力求追求教育公平和利益的平衡,提出明确的价值追求,否则就无法进行政策选择。所以,政府要充分了解民办教育利益方的期望,民办教育举办者和教师要理解政府的出发点和政策意图,这样,不断磨合,达成基本的共同追求,政策才能得到有效实施。