对于科学制定大部制下的卫生监督策略

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对于科学制定大部制下的卫生监督策略

  深圳市政府完成市级职能部门大部制的改革后,卫生监督的职能发生变化,任务变得更加繁重。本文提示深圳或其他地方的卫生行政部门明确当前的卫生监督任务,并提出切实可行的实施步骤,以期取得卫生监督法律效果与社会效果的相统一。
 

  随着深圳市2009年7月31日正式启动了政府机构改革,深圳市卫生行政部门在餐饮环节的食品安全监管职责整合划入深圳市市场监督管理局。包括决策层在内的广大卫生监督员需要正确认识卫生监督的历史使命,科学制定卫生监督策略,增强大部制下的卫生监督危机感与责任感。
 

  1.重新审视大部制下的卫生监督职责
 

  1.1 对食品管理相对人的监管只是出现了重大调整并不是完全剥离
 

  1.1.1 不能拘泥于字面、僵化地理解:改革后的卫监机构与餐饮环节食品管理相对人不发生任何监管与被监管关系。经过这次改革,卫生行政部门对餐饮环节管理相对人的监管只是出现了很大的调整,但是对餐饮环节食品管理相对人的监管除了食品安全日常监管以外,还包括食品安全风险评估、食品安全的事故应急处理、基本未规模开展的公共场所监督(例如集中式空调)以及未纵深开展的传染病监督,而且后面三部分构成了对食品管理相对人监管必不可少的部分。食品安全风险评估方面:探索建立食品安全风险评估体系,深圳市食安办以卫生部门建立的食品污染物监测网络为基础,研究起草了《深圳市食品安全风险监测和风险评估管理办法》和《深圳市2010年食品安全监测和风险评估实施方案》,探索建立深圳市食品安全风险评估体系[1]。
 

  1.1.2 重大活动的卫生保障职责未清晰划分。除了医疗保障以外,卫生监督保障在法律的范畴内不属于突发公共卫生事件,但是重大活动卫生保障具有应对突发事件的本质属性,疾病控制部门参与的技术特征以及行政机关对职能划分的随意性,短期内甚至长期内重大活动的卫生保障依然存在由卫生监督部门参与的可能性。
 

  1.2 消毒产品的卫生监督覆盖面与监督深度急待提高
 

  目前我们对消毒产品卫生监督主要是应对专项任务,以及对医疗机构监督中附带进行消毒产品的监督,但是没有相应的行政资源规模对消毒产品的销售单位进行常态日常卫生监督,须争取多点行政资源,拓宽消毒产品卫生监督覆盖面,深化监督深度。卫生监督对消毒工作行使下列监督管理职权。 (1)对消毒产品生产企业执行《消毒产品企业卫生规范》情况进行监督检查;对消毒产品的卫生质量监督检查;对消毒服务机构的消毒服务质量进行监督检查。(2)产品配方、生产工艺真实性受到质疑的。(3)产品安全性、消毒效果受到质疑的。(4)产品宣传内容、标签(含说明书)受到质疑的。(5)消毒产品检验机构出具的检验和评价报告,应当客观、真实,符合有关规范、标准和规定。(6)消毒产品检验机构出具的检验和评价报告,在全国范围内有效[2]。
 

  1.3 职业卫生监督要多管齐下,挖掘卫生监督死角
 

  职业卫生监督的管理相对人对象广泛,只要存在用人单位与劳动者的关系,就可能涉及职业卫生监督。目前由于卫生部门没有正式向安监部门移交职业卫生的监督,职业卫生将是今后卫生监督的一个重点。2009年、2010年深圳华西爆破公司尘肺事件暴露出来的职业卫生问题只是冰山一角,由于历史上职业卫生相关法律法规的不完善,用人单位的不规范使用劳动者,再加上全国的职业卫生监督职责不清,目前深圳市的职业卫生监督行政资源的严重不足,卫生监督中存在的覆盖盲点以及对用人单位整改追踪的是否及时、有效性使卫生监督职业的责任性与风险性大为增加。
 

  1.4 传染病的卫生监督既是公共卫生任务更是政治任务
 

  自2003年以来,历经“非典”、禽流感以及H1N1的锻炼,卫生监督队伍积累了一定的处理突发公共卫生事件的经验,但是由于传染病社会影响重大,关系到国计民生,传染病卫生监督是直接体现卫生监督队伍中公共卫生水平。从政治的视野看传染病卫生监督,其具有高度的政治敏感性,也是一项重要的政治任务。2003年,国家对“非典”处理不力的卫生系统以及其他行政官员进行行政责任责任追究以及刑事责任追究的现象历历在目,这不能不说是对卫生监督敲响的永不停止的警钟。
 

  1.5 公共场所的行业卫生监督水平低下
 

  由于多年来的极为有限的卫生监督行政资源主要集中于食品卫生以及应付各种专项任务。长期以后,公共场所的卫生监督模式一直沿用上个世纪80年代的模式,明显与实际不相符合。2006年《公共场所卫生管理条例草案》未能通过立法,其中也隐含了最高立法层发出把公共场所行政许可改为备案制的信号。毕竟,公共场所关系到群众的健康,不扭转目前这种被动局面,公共卫生的环境卫生面临严重的边缘化。
 

  1.6 学校卫生急需全面开展
 

  目前对学校的监督只是重点集中在食品卫生、传染病防治以及医疗监督。《学校卫生工作条例》规定的内容在指责划分上,错认为疾病控制部门以及慢病防治部门代表了卫生监督,卫生监督亟待实施。另外,由于历史遗留下来的规范问题,学校生活饮用水(直饮水)、医务室的卫生监督也还没有进入到正常轨道。
 

  1.7 职责外的工作有时也变成职责内的工作
 

  例如群众信访的调解,虽然出台了医疗纠纷的调解办法,明确街道办事处的调解责任,但是这种分工不是绝对的,群众要求卫生行政部门参与的,卫生行政部门必须参加的。医疗机构尤其是民营医疗机构的调解占用了一部分卫生监督资源。而且为了社会稳定,社会和谐,调节工作有时虽然是重复的,“里外不讨好”,最主要缺乏法律依据的调解需要卫生监督部门继续探索。此外,2010年广州亚运会重大活动食品卫生保障也会抽调深圳市南山区的卫生监督员参加。
 

  1.8 无证行医与无证公共场所重新回归卫生行政部门管辖
 

  城市综合执法部门对无证行医管辖了8年,依靠街道、社区工作站强大的人员数量优势,但是无证行医没有绝迹,无证行医倒是有很严重的回潮现象,变得更加隐蔽,执法难度更加大。无证公共场所的查处也基本处于停滞状态。
 

  1.9 计划生育与药品监督的职责可能归入卫生监督职能
 

  卫生监督的对象不但没有减少反而增加了。2009年,深圳已经完成市级的大部制改革。2011年,深圳市南山区很可能启动区级大部制改革,计生监督的职能可能率先与卫生监督整合。
 

  2.科学制定卫生监督策略的步骤
 

  2.1 目前至2010年12月31日前,清晰职责,全面覆盖
 

  目前,为了有效、全面完成卫生监督任务,预防行政不作为风险,卫生监督机构首先明确卫生监督专业分布,有效掌握各专业本底数。另外,清楚掌握重点管理相对人对应的专业。在行政资源未能充分保障的特殊情况下,卫生监督以重点单位为主,兼顾其它,防范重大突发公共卫生事件发生。
 

  2.2 2010年1月1日至2月28日,正确调整,科学决策
 

  根据有关大部制改革的进展,职业卫生工作交接已经遥遥无期。目前,卫生监督机构急需改变过去以食品为主的局面,避免选择性执法,理性地从过去过分集中的某一专业卫生回归广义的公共卫生来。目前我区的综合执法网格化管理可以适当在我市部分行政区先行先试,各专业要同驱并进,多管齐下。卫生监督机构至迟在2010年初,落实好各种专业的工作方案,具体实施步骤,彻底改变往年是先工作,再制定方案,边做边改,越改越乱的局面。
 

  2.3 充分利用综合执法网格化管理优势,创新监督模式
 

  我所继续强力推进综合执法网格化管理,适当在政策允许范围内对部分卫生监督任务通过购买公共服务来完成,集中优势的卫生监督资源解决卫生监督中法律、技术问题。例如与综管、房屋租赁等部门实施信息共享,促进卫生监督信息化建设,提高卫生监督效率。我们加强与行业协会的合作,通过相对人的自律,提高卫生监督水平。以宣传先行,善用舆论导向,大力普法宣传,增强管理相对人法律意识。
 

  3.实施效果
 

  卫生监督员消除了大部制下麻痹的思想,卫生监督机构在最大程度上降低了行政不作为的风险,把卫生监督变成一项政府、人民和卫生监督员满意的工作。卫生监督最终取得大部制下法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。政治效果是法律效果和社会效果的前提,法律效果是政治效果和社会效果的根本保障,社会效果是政治效果和法律效果的目标。
 

  参考文献:

  [1]深圳市食品安全办公室《2010年深圳市食品安全监管责任白皮书》 2010年第一部分第(四)项第2点

  [2]张 敏《消毒产品卫生监督管理的现状及分析》《中华现代医院管理杂志》2010年第8期