浅析服务型政府建设的宪政基础

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浅析服务型政府建设的宪政基础


  论文摘要 “服务型政府”的提出为中国社会的发展和社会管理的创新提供了重要的理论指导,其背后明显蕴含着深厚的宪政元素。突出“人民当家做主”的宪政精神,实现对公共权力的多元化制约,是加强服务型政府建设议题中的应有之义。
  论文关键词 服务型政府 宪政 政治规范

  20世纪以来,伴随着全球化、市场化、信息化以及知识经济时代的开启,转变政府职能、提高政府的公共管理水平及公共服务质量成为我国政治体制改革的核心内容之一。如何转变政府职能来实现以“服务”为特质的政府运作机制,学界大多从技术、资金、制度或政策层面加以探讨。然而,转变政府工作职能实际上使对社会管理权力的再次分配,必然会触及到社会方方面面的利益博弈。在现有的法治框架下,实现宪政无疑成为了与服务型政府建设密切相关的议题。本文拟在分析“服务型政府”的提出历程及其主要内涵的基础上,重点剖析“服务型政府”与宪政的逻辑关联,并提出相关的对策和现实路径。

  一、服务型政府的提出及其主要内涵

  作为一个公共行政范畴,“服务型政府”的提出最早源于2003年10月中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中提出要深化行政审批制度改革实现政府职能从“全能型”转向“服务型”。2004年2月,温家宝总理在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话首次提出了“服务型政府”的概念。豎在2005年3月5日召开的全国人大十届三次会议上,温家宝把建设服务型政府写进了政府工作报告中,并经人大批准而上升为国家意志,强调:“努力建设服务型政府。创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。”2006年10月,党十六届六中全会继续强调要“建设服务型政府,推进社区建设,健全社会组织,统筹协调各方面利益关系”。这是首次在党的文件中出“服务型政府建设”的明确要求。在2008年2月25日召开的十七届二中全会中,胡锦涛总书记进一步明确了服务型政府建设。全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,贯彻落实了党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求,着眼于推动科学发展、保障和改善民生。2012年,在中国共产党十八大报告中,再次明确提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
  “服务型政府”的提出为中国社会的发展和社会管理的创新提供了重要的理论指导,是科学发展观在公共行政决策中的具体化和系统性拓展,也意味着中国未来的行政改革将会把实现公民的公共利益作为政府的合法基础,并通过全方位的公民参与来实现国家发展的新途径。具体而言,“服务型政府”蕴涵着三个层面的内涵:(1)建设服务型政府关键是推进政府职能从传统的“管制”向“服务”转变,政府工作的重心转移到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务等职能上来,在服务中实施管理,在管理中体现服务;(2)建设服务型政府,首先要创新行政管理体制,优化政府组织结构,依法规范政府职能和行政行为,以公正执法为标志,并承担着相应责任的政府,全面加强公务员队伍思想建设、作风建设、能力建设,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系,服务型政府应该是“阳光政府”、“责任政府”和“法治政府”;(3)建设服务型政府的根本目的是进一步增强政府提供公共服务的能力,提高政府为人民服务以及为经济社会发展服务的能力和水平,从而形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系,实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的社会主义价值体系。
  二、宪政价值理念与服务型政府建设

  由于长期的封建社会传统以及计划经济体制的影响,我们国家的政府过去是一个管制型政府,全能政府职能无限扩长,存在着“人情行政”、“命令行政”及“全能行政”等弊端,社会主义社会的活力和创造力还有待进一步释放,而服务型政府的建设,首要的特征就是彰显社会主义的基本价值,实现社会平等、政治民主和以人为本的公共行政。“在作为公平的正义中,分配正义的问题永远是这样的:基本结构的制度作为一种制度体系应该如何加以调整,以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以继续维持、世代相继?”在此意义上,离开宪政的支持,建设服务型政府就可能是无本之木、无源之水。
  首先,正如我国宪法学家张友渔先生曾经指出:“所谓宪政,就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系,而使政府和人民都在这些规定之下,享受应享受的权利,负担应负担的义务,无论谁都不许违反和超越这些规定而自由怎么样行动的这样一种政治形态”。实施宪政与服务型政府建设是辩证统一的,是现代国家发展的必然要求。传统政府的职能强调“命令服从”和“权力管制”,而“服务型政府”则是以公共利益为终极追求,由管制转向服务的公共行政范式,其背后明显蕴含着深厚的宪政元素。服务型政府可以看作是宪政和公共权力的具体化,不仅是宪法具有法律层面及政治学层面的合法性,公共权力同样有可能面临着如何代表和实现公民意愿的合法性,负责任的服务型政府成为两者基于共同价值目标和行动方案的理性选择。


  其次,实行宪政是保障人民共享社会发展成果的需要。宪政的核心价值与最终目标需要通过服务型政府的建设来实现对个体的宪法保障,“所有体现现代宪政精神的公共管理行为都必须立足于对最大多数人根本利益的真实关怀,立足于对公民作为个体和整体的权益的确认和保护,这其中包括对居于少数地位的人们的意愿和权益的尊重和保护。”从权力的来源看,政府的公共权力来自于人民的授予,“政府的施政目标必须征得人民的同意,人民有权参与政府决策和执行的过程,政府应该在工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会提供方便、周到和有效的服务,与民便利,促进社会稳定发展。”这是宪政“主权在民”观念的体现。
  再次,从政治学的角度看,宪政之于“公权”(即政府权力)的限制和约束是服务型政府建设的首要任务。豖在我国,由于宪政的缺失,立法机关的立法权缺失制约,致使公共权力缺乏有效的监督和制约,公共行政的价值更多地以政治性诉求代替了公共性诉求,许多行政官员热衷追求政治时效性,大搞形象工程、政绩工程。一个成熟运转的现代公共管理必然是以高效率的公共产品和公共服务来体现公民权力意志在现实领域的落实,而服务型政府需要通过特定的行政行为和行政过程来体现宪法规定的公共权力意志。

  三、服务型政府建设的宪政路径

  服务型政府不仅仅是一种社会价值理念和公共行政思想,更是一种现实的制度设计和路径选择。建设服务型政府,这点很容易形成共识。就当下及未来一段时间而言,关键是如何将这一理念融入国家社会发展的政策与实践中,在社会实践和改革过程中具实现“服务”的制度化状态。在宪政视域下,服务型政府的建构主要从宪政的现实路径着手,以增强政府的服务职能、提升服务水平和强化服务保障。
  众所周知,传统的宪政路径是通过权力来制约权力,虽然这在现代法治社会仍然具有其合理性,应当持以肯定的态度和意见。但是不可否认的是,通过权力来制约权力具有比较明显的结构性局限:一是权力制约的范围问题。通过权力来制约权力不可能从社会整体层面来覆盖公权力的运行范围,权力无限扩张的特质容易导致制约的缝隙和空白地带。二是权力制约的层次问题,通过权力来制约权力主要是停留在社会宏观层面,而在具体微观的操作层面则显得空乏,特别是立法权对行政权的制约以及司法权的制约尤其如此。三是权力制约的效率问题。在现实世界中,通过权力来制约权力往往是在违宪行为造成比较严重的社会影响之后才会启动,公民基本权利与自由的保障乏力。显而易见,作为一种政治规范,通过权力来制约权力存在着不确定性及缺乏可持续性的缺陷。
  建设服务型政府,显然突出了“人民当家做主”的宪政精神,中国宪政经验也佐证了克雷默教授关于人民宪政的主题——“如果没有人民积极参与制宪及其实施,宪法就不可能转化为宪政。”在缺乏人民支持的状态下,宪法对保护人民权利发挥的作用具有极高的代价、不确定性和不可复制性。在新的历史时期,建设服务型政府必然要提倡对权力的多元化制约,扩大人民民主,保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。正如胡锦涛同志在党的十八大报告中强调:“必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神,坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设,更好保障人民权益,更好保证人民当家作主。”实现对权力的多元化制约,显然是加强服务型政府建设议题中的应有之义。
  正如李林教授指出:“在人类政治智慧的发明中,宪政是迄今为止最有可能实现民主、自由、人权、法治和公正,最有利于保证社会秩序和国家稳定的制度设计和价值理念。”建设服务型政府高度概括并明确表了达宪法所要实现的价值目标,也有助于统领宪法本身规范以及保证一国法制的完备性。2012年12月4日,新任中共中央总书记习近平在在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话,他在充分肯定三十年宪法实践的成绩之后也坦陈宪法实施的不足,表示中国要“必须全面贯彻实施宪法”,因为“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”。提升权力运行的公开性、公正性、正当性与合法性,这已成为中国政府职能转变的一种理性趋势和正当性标准。