浅论检察机关提起环境公益诉讼的困境与突破


  论文摘要 浙江嘉兴检察机关的司法实践表明,检察机关提起环境公益诉讼具有较大优势,也取得了良好的法律效果和社会效果,但目前对检察机关提起环境公益诉讼仍存在主体资格、诉讼程序、证据采集、资金来源等问题,制约着检察机关提起环境公益诉讼的实践探索。针对目前困境与现状,需要实施必要的立法完善与制度变革,建立并完善环境公益诉讼的特别程序,以实现检察机关提起环境公益诉讼的可持续发展。

  论文关键词 环境公益诉讼 嘉兴检察机关 制度突破

  2012年8月,修改的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称新《民诉法》)第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定,这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义,标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来,在环境保护领域,全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索,办理了若干环境公益诉讼案件,开启了我国环境公益诉讼实践的先河,具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件,对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨,以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。

  一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践

  浙江嘉兴地处中国东部发达地区,素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉,轻纺、印染、皮革等行业发达,为经济社会发展作出了一定的贡献,但也对本地环境造成了污染和破坏,近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新,积极探索开展环境公益诉讼工作,多年来一直走在浙江省前列。在制度层面,早在2009年6月,嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》,首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年,海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月,经过与市环保局多次协商,反复论证,并结合嘉兴实际情况,最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》,该规范性文件在全省市级检察院中为首创,成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面,先由基层先行先试,积累经验,探索检察机关介入环境案件的不同方式,再由市院统一指挥,重点突破,提起全省首例环境公益诉讼,最后由点带面,全面铺开,大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月,嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能,以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月,嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案,因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染,嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼,要求五被告赔偿损失,并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理,打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面,开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅,对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一,被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后,嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年,嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼,而且各自呈现出不同的特点,引起社会各界的广泛关注。

  二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思

  (一)检察机关的原告资格与主体定位
  1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后,除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外,在第55条创设公益诉讼制度,并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”,与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格,而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定,导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定,在浙江省首例环境公益诉讼案中,检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一,几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中,检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件,或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据,显然这些依据程序不规范、效力等级低,无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题,严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
  2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类:一是法律规定的机关;二是有关组织。(1)关于“法律规定的机关”,目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此,海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关,在海洋环境污染案件中,检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议,但是在2010年6月最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中,要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”,司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。(2)关于“有关组织”。《环境保护法修正案(草案二次审议稿》)规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改,中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。
  (二)检察机关收集证据与诉讼请求的确定
  1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定,环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度,由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任,但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性,检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑,特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中,污染物的性质、污染范围、污染程度,以及污染造成经济损失的具体金额,都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作,国内既具备评估能力,又有司法鉴定资质的机构少之又少,浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难,嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上,或者由于证据缺位,不得不接受法院调解结案,只有突破环境损害司法鉴定难题,环境公益诉讼才能走上正轨。此外,检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用,检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。


  2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为,检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议,各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践,将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼,诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同,以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼,以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分,往往实际意义不大,且容易导致司法资源浪费,而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼,如前所述,由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位,此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
  (三)环境公益诉讼资金问题
  关于环境公益诉讼的资金问题,一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题,另一方面是环境公益诉讼胜诉后,环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题,评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰,特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高,仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元,环境损害评估司法鉴定更是价格不菲,高达几十万元,这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外,因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼,根据民事诉讼规则,环境损害赔偿金应由被告支付给原告,但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利,损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关,理论上应归属于社会公众,但实际上却难以操作。

  三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破

  (一)明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
  新《民诉法》第55条规定,可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”,“法律规定的机关”为一项法律授权性规范,新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型,既包括权力机关、行政机关、军事机关,又包括审判机关,检察机关,在当前情况下,相较于其他国家机关,检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先,检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位,有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比,检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍,还享有调查取证等诸多职权,熟悉证据固定和诉讼程序,能有力的抗衡强势被告,取得胜诉。同时,检察机关还能超越地方保护主义的桎梏,独立地从事环境公益诉讼活动,真正维护环境公共利益。其次,检察机关具有权威的司法震慑力,能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关,检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象,而且能通过提起环境公益诉讼,有力地震慑被告及其他同类违法者,促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中,通过检察机关的介入,这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决,违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址,附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次,检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区,无论是大陆法系还是英美法系国家,检察机关通常被认为是社会公共利益的代表,诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此,赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故,在实体法方面,应在有关民事、经济(商事)实体法中规定检察机关具有相应职权,赋予检察机关对违反法律、法规规定,损害社会公共利益、破坏社会公德,扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权,为检察院提起公益诉讼,代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面,可对《人民检察院组织法》进行修改,明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力,使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。
  另外,检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中,还很不成熟,在社会生活中还没有发挥应有的作用,而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势,因此,环境公益诉讼发展前期,检察机关应发挥主要作用,引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟,环境公益诉讼走上正轨后,有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用,检察机关作为法律监督机关,主要是发挥好诉讼监督作用。
  (二)制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
  检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴,但又不同于普通民事诉讼,笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范,明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括:明确检察机关提起环境公益诉讼,既具有当事人的地位,又具有法律监督者的地位,就其所具有的当事人的地位而言,检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的,双方应享有同等的诉讼权利,履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位,因此,应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制,如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权,以解决环境侵权案件中举证难的问题,以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构,规范鉴定评估行为,完善鉴定标准、程序及收费标准,保证鉴定机构的独立性,为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定,在公益诉讼中,检察机关无需事先预交诉讼费用,被告败诉的,由被告承担诉讼费用,原告败诉的,从国库或公益诉讼基金拨付③;在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件,可与民事行政检察部门合署办公,明确检察机关内部各职能部门之间的权责,优化检察机关内部监督机制,填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式,笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则,为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。
  (三)设立环境公益诉讼专项资金,制定资金管理办法
  由于环境公益诉讼是基于环境公共利益受到损害而提起的,所以因胜诉所得的环境损害赔偿金应主要用于对遭到破坏的环境进行修复和改善,笔者建议建立“环境公益诉讼专项资金”,以此来推进相关环境公益诉讼活动的开展,起到保护环境的效果。环境公益诉讼资金的主要来源包括法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、社会各界捐赠的资金及存款利息,主要适用范围包括案件受理费、申请执行费、调查取证费、鉴定评估费、勘验费、环境修复费用等。制定检察机关提起环境公益诉讼资金管理办法,设立专项资金管理办公室,规范专项资金申请、拨付程序、批准权限、监督机制等,加强专项资金管理,保证专项资金正常运转。
  我国的民事公益诉讼制度刚刚建立,检察机关提起环境公益诉讼更是处于探索试点阶段,尚未建成系统完备的检察公益诉讼制度。但各地检察机关在环境保护领域所作出的努力探索以及成功办理的若干环境公益诉讼案件也取得了初步的成效,在环境公共利益司法救济主体缺位的当下,检察机关的司法实践为立法者提供了一条可选择方案,随着《民诉法》的修改,相信很快就能建立并完善符合中国国情的检察机关提起环境公益诉讼制度,切实维护好环境公共利益。